乱罚款再也行不通了！新出台的《中华人民共和国行政处罚法》对行政机关的依法行政做了种种规定。阿计在《法苑》杂志介绍了《中华人民共和国行政处罚法》酝酿出台的前前后后。
小百姓呼唤大“王法”
前几年，人们常常会看到这样的场景：一辆出租车正行驶着，突然，一位警察大手一挥，出租车“吱溜”一声停了下来。
懵头懵脑的司机刚下车，一张50元的罚款单已经递了上来。
司机壮起胆子：“师傅，我哪儿不对啦？您弄错了吧！”
警察师傅眼睛也不抬、顺手又在罚款单上加了一笔：“态度不好，罚60！”
傻了眼的司机这回学乖了，满脸堆笑了，服服贴贴地递上罚款，转身去暗骂一句：“真他妈的没有王法了！”……
清晨，一城市的马路拐角处，几个小贩架起油锅，正热火朝天地出售油饼。他们不知道，一支由工商、税务、卫生等部门人员组成的整顿市容联合执法队已经悄悄围扰过来。随着一声断喝，执法人员把油锅、火炉一古脑儿地扔上车。小贩们心中不服但无可奈何。
面对这些场景，想必人们会有所思索。应该承认，警察未必处处罚款，整顿市容也是都市管理的需要，可如此执法，如此罚款，究竟有何法律依据呢？
犯规就要受惩处。按照犯规程度的不同，一个国家的法律责任制度分为刑事责任、民事责任和行政责任。经过多年的法制建设，中国的刑事责任和民事责任制度已经基本完备，运行良好，唯有行政处罚由于牵涉面广，行政责任制度一直未能统一规范。没有规矩，不成方圆，行政处罚犹如脱缰的野马，各种违法乱纪现象屡禁不止，执法过程中存在着严重的腐败现象和徇私舞弊行为。
乱，使各级行政机关无法依法行政，无法有效地行使行政管理职权；乱，也疏远了老百姓和政府的感情，激起了民怨。
有识之士指出：在市场经济条件下，再靠上下级关系，内部关系和纪律等手段，已经解决不了利益主体多元化所带来的乱罚款问题。同时，缺乏公证和公开的处罚程序，只能为少数执法人员犯罪提供方便，为少数执法者的贪污腐败开绿灯。行政处罚要有“王法”，既是老百姓的呼唤，也是国家行政管理的必需。
从1990年起，国务院法制局就开始研究起草行政处罚条例；1991年，全国人大法制工作委员会进一步进行行政处罚法的调研起草工作；1995年10月和1996年2月，八届全国人大常委会第十六次会议和第十八次会议两次审议了行政处罚法草案。
1996年3月，八届全国人大第四次会议。来自全国各地的数千名人大代表云集首都。对关系到国家行政管理和老百姓切身利益的行政处罚法草案进行了审议。
1996年3月17日，人民大会堂。随着表决结果的宣布，人民的意志催生出了《中华人民共和国行政处罚法》，中国终于形成了自己完备的法律责任制度体系。
规章，你小心地往前走
各级国家机关能够设立哪些行政处罚，即行政机关遇到一种新的违反秩序的行为，能够独立地做出什么处罚，这在立法学上称作设定权，又叫“创设”。在社会生活中，设定权是一项重要的国家权力，也是行政处罚中最明确的要素。然而，长期以来，正是由于这项权力的权限不明，缺乏制约，直接导致了今日中国在行政处罚方面的混乱。
根据中国的宪法体制，中国法律体系是分层次的，依照效力的高低，由高到低依次分四种，即全国人大制定的“法律”、国务院制定的，“行政法规”、地方人大制定的“地方性法规”、国务院各部委和省级政府制定的“规章”。在实际生活中，由于没有统一约束，不少地方和一些行政机关擅自设定处罚，罚则订得既重又狠，其威慑力甚至凌驾到法律法规头上，形成了行政处罚制度中“本末倒置”的荒诞局面。
国务院法制局曾对7个部门发布的规章进行了统计，结果表明：7部门1994年发布的95件规章中，没有法律、行政法规依据自作主张、自行设定行政处罚的有33件，占总数的35%，其中，有2件规章所涉及的管理部门已经由有关法律、行政法规予以明确规定，但具体部门却觉得不过瘾，重新制定规章，擅自超出法定的处罚种类、范围和幅度、增添了“加码”处罚的条款。在这些规章中，有一种规定的罚款最高额甚至达到100万元。
事实证明，行政处罚的设定权不明确，行政责任制度就不能走上正常轨道。因此，中国的立法者们在制完行政处罚法的过程中，着重要解决的就是确立不同级别规则的行政处罚设定权。
围绕规章是否可以设定行政处罚，立法者们经过了数年之长的论争，按说，规章是行政机关自己制定的，行政机关不能给自己树一个权力，再自己去执行。但考虑到中国的具体情况，最终，《行政处罚法》作出了一个符合中国国情的法律选择：规章可以享有最低程度的行政处罚设定权，即设定警告或者一定数量的罚款，罚款的限额应由上级部门规定。
一位资深的法学家说：《行政处罚法》通过后，需要对浩如烟海的地方性法规和各级规章重新修订、清理，摒除那些与法不符的处罚名目。这是一项极其艰巨的工作。同时又是一项捍卫人民利益和法制尊严的庄严事业。目前，《行政处罚法》赋予规章一定的权是无可奈何的过渡办法，但可以肯定，随着中国法律法规的不断健全，我们最终将按照法制社会的严格要求，彻底取消规章的行政处罚设定权。这正是中国法制走发展中不断完善的曲折进程！
十顶大盖帽罚一顶小草帽的困惑
谁有权实施行政处罚是保障法律严肃性的关键所在。然而，中国行政处罚方面的一大弊端恰恰是执法主体的混乱。行政机关上街罚人，事业单位上街罚人，企业上街罚人，社会团体上街罚人，一些莫名其妙的组织和个人也上街罚人，真可以说是大盖帽满天飞、红袖箍到处舞。
一个卖早点的小贩因为摊点摆错了地方，在不到一个小时的时间里，竟连续遭到物价、工商、税务、交通、防疫等八顶大盖帽的“轰炸”，一口气被罚了八次！
一些印着“此处不得停车，违者罚款”的警告牌堂而皇之地到处悬挂，细看落款却是“某某公司”、“某某学校”……真是出鬼了，它们何时拥有行政处罚权了？更加荒诞的是，这些“公司”、“学校”还常常派出个闲来无事的退休人员，随便弄个红袖箍，描上些“检查”、“纠察”之类的威慑性字样，在门口溜来溜去。瞅空就理直气壮地向路人要起罚款来。
一家行政机关经费紧张，向上级诉苦，上级回答说：“我也没钱，给你一项收罚款的政策吧。”捞到“政策”的行政机关却苦于人手稀少，罚到猴年马月难满足胃口，只好拉来一帮进城打工的打工仔、打工妹，急匆匆将他们打扮一番，这些打工仔、打工妹们就戴着袖箍、扛着大旗，雄赳赳气昂昂地上街罚人去了。
面对铺天盖地的大盖帽和红袖箍，老百姓叹出了辛辣的顺口溜：“满大街都是大盖帽，十顶大盖帽罚一顶小草帽。”
按理说，行政处罚只能由行政机关实施，可行政机关却有自己无法摆脱困境。将少兵寡，逼得许多行政机关只得委托外界力量帮助执法，特别是在农业、卫生、交通、劳动等管理范围较宽的领域，这种委托执法的情形就更为突出。
某市现有54个执法部门，其中20个部门是事业编制，占37%，还有6个部门是行政和事业混合编制，占11%。全国交通部门的执法人员约26万，基本上都是事业编制；全国卫生系统每天都有25万人上街执法，真正属于行政机关工作人员的不过几千人。经查豆猪类为例，一个偌大的城区往往只有一家卫生局，即使从局长到收发室老大爷全军出动，恐怕忙乎一上午还查不完一个农贸市场，那老百姓还吃不吃肉了？真正让老百姓吃上放心肉，还得归功于众多委托的卫生防疫站工作人员。
为了改变“大盖帽”满天飞的不良局面，一些地方还尝试了“综合执法”，由政府建立综合执法机构，几个机关联合检查，或者把诸多行政机关的执法权集中起来，由一家集中行使。在某市滨海路的一座繁华的街道，短短几百米的路段，曾经有11顶“大盖帽”在揪人罚人，老百姓怨气很大，后来实行了巡警制度，干脆由公安一家出面，治安秩序、乱设摊点、无照经营、乱倒垃圾、市政面貌……无所不管，其余大盖帽则统统撤退。如此一来，老百姓的心气顺了，行政效率提高了，政府形象也大为提高。如今，施行“综合执法”的巡警制度已经在中国许多城市流行起来。
“委托执法”和“综合执法”滋生于中国的现实土壤，推动了中国行政执法的实践，然而，它们也有亟须克服的弊病：一些受委托的执法人员执法水平低下，滥用执法权；一些执法的人员并不熟悉其他领域的法律法规，素质也并不“综合”和全面，再加上缺乏其他部门的监督，过分膨胀的权力容易造成执法中的随意性……
立法的过程也是一个扬弃的过程。汲取精华，革除弊端，正是法律的庄严使命。新颁布的《行政处罚法》既强调了行政机关的行政处罚权，又肯定了“委托执法”和“综合执法”，同时对受委托组织规定了一系列严格条件。
在法律的监管下，我们告别的，是招摇过市，混乱不堪的处罚大军，我们迎来的是有板有眼，简洁勤政的执法者！
听证：公平和效率的抉择
两名执法人员走进一家个体餐馆，表情肃穆地在厅堂里巡视一圈，然而一声不吭地掏出随身携带的苍蝇拍，追击起空中飞舞的几只苍蝇。“啪！”一只苍蝇坠地了，执法者口中立刻蹦出一句“50！”随着苍蝇们的不断“牺牲”，执法者也不断念念有词：“100、150……”
末了，执法者把死苍蝇聚拢一处，向丈二和尚摸不着头脑的餐馆老板摊开了手：“每只苍蝇罚50，一共12只苍蝇，600块！”
原本以为遇上“黑首人物”的老板这才醒过神来：敢情是来查卫生的！面对铁板钉钉的死苍蝇，他虽然老老实实地交了罚款，心里却满不是滋味。
这是发生在河南某市的一个真实场景，而这样的场景在我们的生活当中并不鲜见。
且不说每只苍蝇罚50元的依据令人怀疑，如此简单的执法方式也叫人难以接爱。按说，行政处罚的目的是为了教育违法者自觉守法，处罚应当坚持和教育相结合，处罚只是手段，而不是目的。可我们哪里看得到半点教育的影子？没有预先身分表明，没有事前的教育警告，没有文明的执法态度，没有合理合法的解释，一句话，行政管理行为扭曲了，没有管理，只有罚款。
执法程序，即执法所应遵循的步骤方式和时限，是法制国家倍加重视的中心环节。例如，在西方发达国家的行政管理中，遇到违法行为，首先要向违法者敬礼，宣布对方可以享有权利，然后才说明违反了何种规则，应当接受何种处罚。这在法律上叫做“告知”，遗漏掉“告知”程序的行政处罚根本就是无效的。
长期以来，正是由于漠视程序和缺乏程序，加剧了中国行政处罚混乱的局面。不告知，不教育，上来甚至敲诈勒索时有发生；程序的混乱造成了处罚的随意性，有利的争着罚，无利的没人管。
为了重塑那崇高的威信，新出台的《行政处罚法》为行政处罚精心设计了三种程序。
对轻微的违法行为，不必再搞复杂的调查取证，可以当场处罚，此谓简易程序。《行政处罚法》对此定下的基线是：“对公民处以五十无以下，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出处罚决定。”简易程序追求的是行政管理的效率，同时也无形中保证了被罚的权益。
除简易程序可以解决的违法行为外。对其他违法行为要进行行政处罚，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，必要时，还可以依照法律、法规的规定，进行检查，此谓一般程序。
特别引人瞩目的是《行政处罚法》规定的第三种程序——听证程序。在中国的法律海洋中，“听证”是第一次出现的法律之帆。
为了保证行政权的公正行使，行政机关在作出一项行政决定前，应当给当事人发表意见的机会；当行政机关的决定对当事人有不利影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实。这种听取当事人意见的程序，就是听证。
西方资深的法学家对听证制度寄予了极大的热情和崇高的评价：听证，是行政程序法中保障公民基本权利最集中的表现；听证，是行政程序法中保障公民基本权利最集中的表现；听证，是现代行政民主的标志！
听证制度也有其弊端，即费钱费时，它在追寻公平梦想的同时，也可能牺牲了行政效率，而且加重了财政开支。在美国，行政机关制定规章也可能举行听证会，结果，联邦食品、药品管理部门为了制定一个关于花生酱的规章，听证会从开始到结束竟达11年之久，记录达770页，大部分时间浪费在证人的相互盘问上。
毫无疑问，良好的行政程序不仅需要公正，而且需要效率。
西方社会的听证制度，带给中国的不仅是经验，还提供了有益的教训。正是在对公平和效率的反复权衡中，为了既保障公平，又兼顾效率，中国的《行政处罚法》设计了严格控制下的听证程序：只对“责令停产停业、吊销许可证或者执照，较大数额的罚款”等较重的行政处罚举行听证。
听证制度的引进，意味着中国的普通老百性有了说话的辩白的机会，意味着又多了一道纠正行政错误的法律栅栏。听证和行政复议，行政和诉讼制度相映生辉，对行政的滥用行为而言，前者是事先控制，后者是事后补救。有了这样的“双保险”，我们的社会也就有了更多的公正！
一位立法者回忆《行政处罚法》的制定过程不胜欣喜：几年前，当听证的概念刚刚在中国提出时，绝大多数行政机关都是全力反对，他们宣称：第一，行政机关缺人缺时间，“听”不起这个“证”；第二，行政机关是权力机关，说一是一，说二是二，凭什么听小老百姓的“狡辩”？经过几年的思想交锋和观念更新，绝大多数行政机关都转变了陈旧的观念，熏陶出了现代行政意识和一种新的法律程序，它更带给中国一种新的法律观念：民主、公平、正义……正是在这些崇高理念的激荡下，中国的法制又迈出了一串里程碑式的脚印……
