前不久，经西安市中级人民法院党组提议，西安市委办公厅下发了《〈关于规范我市行政机关行政诉讼应诉工作的意见〉的通知》。该通知针对西安市行政机关在行政诉讼中败诉率居高不下的现状，要求实行“行政机关首长出庭应诉制度”，要求各级行政首长在行政诉讼中亲自出庭应诉。
据了解，这一通知的发出之所以由法院提议，主要是近几年来行政审判情况不佳。据悉，多年来西安市各级行政机关首长从未有人出庭应诉过行政审判。有些被诉行政机关及其领导和有关工作人员，不重视行政诉讼的出庭应诉工作，不积极出庭应诉，或不能充分做好举证、答辩准备工作，在法庭上经常出现不能对其所做出行政行为提供充分的事实证据和法律依据的情况。有些单位不能以积极的态度研究败诉原因和工作中存在的问题，而是采用不正确履行或拒绝履行法院判决的消极方式，采取“不出庭、不应诉、不举证、不履行”的“四不政策”。
事实上1999年8月合阳县政府和合阳县人民法院联合下发《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》要求行政领导必须出庭应诉取得较好社会效果之后，省高院就对其高度评价和充分肯定，并拟在全省推广。西安市随合阳之后又在全省作了一个表率。
行政机关应诉要求行政领导出庭，是“民告官”案件审判过程中催生出来的一种呼声。最直接感受行政审判尴尬的是法院，近五年来，西安市行政机关在行政诉讼中败诉率都居高不下，达30.29%，超过全国平均败诉率25.67%近五个点，尤其是有些行政机关在同类案件、同一案件中反复多次败诉，而行政机关应诉时不理不睬的现象亦相当普遍，使得法律法庭的威严大打折扣。
对于普通百姓来说，对于行政侵权，长期“满足”于通过“上访”这一“组织”程序解决与官的矛盾，但收效甚微。很多职工群众不知道法律赋予自己依法提起行政诉讼的权利，不管行政机关具体行政行为正确与否，要么履行，要么软顶硬抗；即使知法懂法也不敢拿起法律武器保护自己的合法权益，他们的最大的一块心病是怕行政机关事后报复，怕法院司法不公，官官相护。
而要求行政机关领导出庭只是体现了“法律面前人人平等”的基本原则，体现了司法权力对行政权力的监督。因此合阳县法院在审理姚恩科不服县政府土地权属处理一案时，时任县长张兴邦出庭参加诉讼，使百姓格外振奋，在他的带动下，先后有土地局、地税局、技术监督局、工商局等16个行政单位首长出庭参加诉讼活动。在非诉执行案件中，有河务局、水利局、统计局、旅游局、残联、药司等18家单位的“一把手”参与执行与被执行，行政首长出庭应诉制度为清理行政审判途径起到了非常大的作用。百姓认为，在行政诉讼中行政机关跟自己是不平等的，行政领导出庭，是维护了这种平等感。
中国政法大学行政法学教授刘莘称：尽管我国《行政诉讼法》没有规定行政领导在诉讼中必须出庭，但是从法理的角度来讲，在法律面前行政机关和相对人处于平等地位，行政领导应该出庭不言而喻。行政领导出庭，在诉讼这一全新的环境里、行政领导对于行政工作中的漏洞会有更深的印象，利于在日后更好地依法行政。因此，从依法行政角度讲，行政领导或者行政机关中级别较高的官员出庭应诉有一定的积极意义。
我们完全有理由相信，政府和司法部门会在实际执行中进一步完善行政机关首长出庭这一制度，因为它毕竟对百姓来说有降低诉讼成本和门槛的作用，对依法行政提高政府威信匡正行政审判环境有重大作用。 ■宋宗合
