建立农民工社会保障，路在何方？近日部分专家及政府官员，紧扣农民工社保热点、焦点、难点展开热烈讨论。为拓展一条真正为农民工所急、所盼、所需的社会保障之路，开出药方。
社保，是对稳定的重要支撑
郑功成（十届全国人大常委会委员，著名社会保障问题研究专家，中国人民大学劳动人事学院副院长）：近年来，农民工权益受损现象愈演愈烈，劳资关系的对抗，正潜在地演变为跟社会的对抗。农民工最严厉的对抗方式，就是跳楼，自杀。有的学者把这说成是“跳楼秀”，我觉得这是很没有人性的话。在中国，如此多的农民工，利益受损面如此之大，那么农民工对抗的，将不仅仅是老板，而是政府，是整个社会。所以不解决这个问题，将来中国社会很难获得稳定。
再有，国家现在确立了科学发展观，其最终目的，就是为了和谐发展和可持续发展。和谐不是消灭差距，不是大锅饭，而是富人能生活下去，穷人也能生活下去，资方有钱赚，劳动者的权益也能受到维护。2020年我们要全面建成小康社会，这就意味着要把数以亿计的农民转化为城市人，不高度重视维护这些未来城市新市民的权益保障绝对不行。
中国经济持续发展了20多年，我们的财力已经到了一个很高的平台上。我认为，我们的蛋糕已经做得够大了，现在要考虑如何适当地来分配这块蛋糕，使所有的人都能不同程度地分享经济发展的成果。只有这样才有利于继续做大蛋糕，否则，蛋糕以后几年可能还会继续做大，但其中有一部分就会发生霉变，变得无效了。
崔传义（国务院发展研究中心农村部研究员）：《半月谈》出这个题目很重要，也极具前瞻性，它回答的实际上是农村富余劳动力在向城市或非农产业的转移过程中，农民工怎么从土地这个社会保障向现代社会保障系统转换的问题。这个问题解决得好，会大大有利于农民向城镇的转移，有利于城市化、工业化的实现，有利于全面小康社会的顺利建成。从这个角度上来说，研究这个题目是有战略意义的。
何平（劳动和社会保障部社会保险研究所所长）：农民工的流动性非常强，而且大部分干的是谁都能干的苦脏类的活，劳动关系不是太稳定。在二三十年之内，农民工可能在很多城市干过。如果他在某个城市干的时候，政府、企业都认为他可能干不了一两年，而不考虑保险问题，那么二三十年过后，他们身体有病了，技能也不行了，农村也没有地可种了，这个群体就会成为各级政府的一个巨大包袱，那个时候再来解决比现在就做制度安排，成本要大得多。
户籍藩篱待突破
郑功成：给农民工建立社会保障，有一个外部环境问题。首先是要革新观念。中国的发展必须走城市化、工业化的道路，这是肯定的。解决“三农”问题的治本之策，就是减少农民的数量。
其次是法制。现在我们一些法律法规的可操作性很弱。《劳动法》本来是保护全体劳动者合法权益的，但现在的情况是，《劳动法》是保护城市劳动者的，甚至在城市劳动者里面，也只能保护那种比较精英一点的，其余连下岗、失业工人都不能保护。
此外还应该强化劳动监察。我到日本东京去，东京的职业介绍所有1600多人是公务员，而北京只是它的1/10强。香港劳工处从事劳动监察的队伍有500多人，深圳的劳工队伍比香港还要大，但只有30个人从事劳动监察。这30个人，哪怕一家一家拜访都忙不过来，何谈劳动监察？
何平：农民工的社会保障，首先要从户籍上突破。在北京市，3年前没有北京市户口的还不让参加保险。现在这个问题是解决了，但对本地农民工和外地农民工还是有很大差别，有北京市户口的，政府就愿意投入解决，对外地农民工，政府可能就觉得这个责任不在它。所以在社会保障制度设计方面，一定要突破户籍的概念，而应以劳动关系为基础。
崔传义：城乡二元分割要打破。就是说，农民进城后，转换成了城市的产业工人，已经成为城市的建设者，但他仍然不能获得与城市人同等的利益或权利，这个状况应该改变，否则会造成很多社会问题，会造成很多内部的冲突和不安定。
谭深（中国社会科学院社会学所副研究员）：有一位研究者提出了“二元社区”的概念，就是说农民工和城市人虽然共处一个空间，但是他们的收入、福利，赖以联系的社会网络其实都是分割的。拿社会关系网络来说，农民工主要是靠以乡土为中心的社会关系网络外出的，他们到了务工地之后，主要社会联系对象，也基本上是来源于这种以乡土为中心的关系网络。如果遇到危机，农民工寻求帮助的，还是这个网络，真正通过正式途径寻求政府帮助的很少。只有他们所依靠的这个网络不能给他们提供真正的帮助时，他们才不得不去找政府，但在找政府的过程中经常是得不到实质性的帮助，一旦发生危机，农民工很容易陷入一种孤立无援的境地。要建立农民工社会保障，“二元社区”必须打破。
不能出卖劳工的利益向资本献媚
郑功成：我非常不赞成“中国劳工成本低是一个比较优势”这种说法。因为从世界范围来讲，凡是竞争力强的国家，劳工成本都是很高的，这是一个基本的规律。如果你要变成世界强国，就得提高你的人力资本的投资比例，提高你的劳动者素质，这样劳工的成本自然就高了，产品的质量自然就高了，那我们生产的就不是低端、低档次的产品，而是高档次产品，这才是真正的国际竞争力。从这个角度上讲，我就不赞同比较优势之说，因为它已成为我们一些地方歧视农民工，不给他们工资，延长他们劳动时间等等做法的一个理论依据。
以基本养老保险为例，我国各地缴费费率是不同的，由此造成不同地方劳动力成本的差异。从1999年到现在，我两次去日本，日本一些大财团就问我，中国社会保险的费率各个地方的情况怎么样，要求是否严格？我跟他们讲，有点远见的企业家不应该考虑这个因素，因为社会保障制度是肯定要统一的，你不能把它当作一个环境因素来考虑。但现在我们一些地方政府确实是把它当作一个投资环境来考虑，不断制造“比较优势”，对那些不参加社会保险的企业睁一只眼闭一只眼，降低劳工成本，以此吸引资本。所以在今年“两会”期间我就提出，不能够用出卖劳工的利益来向资本献媚。
崔传义：刚才郑教授讲到竞争力优势的问题，我认为竞争力优势这个问题还是应该考虑。我们现在进入国际市场的产品，劳动密集型仍占很大比重，所以企业必须考虑如何取得竞争力优势。我国城镇职工社会保障缴费，一般能占到工资的30%～40%，在上海能占到60%。这对于一个一两万人的企业，一年就需要拿出一两千万元的资金来，这对它的产品的竞争力肯定是有影响的，不能不考虑。
土地，农民工社会保障绕不开的话题
郑功成：农民工还是农民，土地就是农民工的保障，这是很多人的看法，但我是反对的。中央最近提出来，农民工是产业工人，我非常拥护。农民工怎么可能是农民呢？95%以上的农民工是不可能再回到土地上去了，走出来的农民工大多是一二十岁、二三十岁的年轻人，再要他回去种田，那是不可能的。中国的城市化、工业化进程，中国的经济发展，需要减少农民，农民工进城当然是一个最好的途径了，怎么还能在观念上把农民工等同于农民呢？这是有问题的。
何平：我不太赞同马上就对9300多万农民工搞失业保险，这倒不是说城里人和农民工两种待遇，而是因为他们的高流动性，因为他们大部分人在家里还有一块土地，土地就是他的保障，这个话还得说。
高帆（劳动和社会保障部农村社会保险司副处长）：现在很多人否定土地是保障这个说法，但是土地毕竟是国家对农民的一种制度安排，不能否定这一点。目前在一些发达地区，土地换保障也在实行。我们到江苏去做调查，当地人对拥有土地的农民感到很不平衡，因为农民在土地被征用之后，不少人变富裕了，所以考虑农民工的养老保险，考虑到他今后的待遇水平，我们不能不考虑到他的土地状况。
养老，呼唤“一盘棋”机制
郑功成：北京市在前两年就开始推出农民工的养老保险，我的调查结果是，虽然制定了这么个政策，但是这个事没有办好，几方不满意，结果办成了坏事。为什么这样讲？农民工的流动性很强，上半年在北京打工，下半年可能又到上海去了，他缴费的时候要办一个手续，走的时候政府又要把钱发给他，手续非常烦琐，成本非常高，劳动保障部门推出这个政策，最后连自己也反感这个政策。对于企业老板来讲，要让农民工参加养老保险，就要从我这里扣除一部分钱，我还不如把这钱直接给农民工呢。农民工就更反感了，我本来挣钱就不多，你让我缴钱，几个月后换了地方，我又给另一个地方缴钱。所以这个政策就变成了一个失败的政策。
崔传义：现行社会保障制度如果不做及时调整和改革，是很难吸引农民工参保的。过去是财政统收统支，由企业来承担社会保障费用。转轨后，要把社会保障这块费用拿出来社会化，于是就出现了养老保险方方面面的缺口。这个缺口，到底是通过国有资产来进行填补，还是由年轻农民工的养老保险费用去补？这个问题是需要斟酌的。
在珠江三角洲，参保农民工退保是一个很常见的现象，主要原因有几个：一是农民工现在他最关心的不是未来的养老，而是现在的消费，如小孩上学、看病等。二是农民工工资水平很低。如果按照8小时工作时间来计算，东莞的农民工有30%～40%没有达到国家规定的最低工资标准，要拿钱农民很心疼。三是农民进入社会保障交了这些钱以后，他要是回家，转给他的只是自己缴费的那部分。农民工认为，还不如把这部分钱直接存银行来得方便，还有利息。
何平：一些地方搞农民工的社会保障，往往是按照上级政府规定的扩面指标，层层向企业进行安排。也不管农民工是不是真需要，一揽子把工伤、失业、养老、医疗等险种都保了。一般来讲农民工都特别愿意参加大病保险，但有些地方怕这些人都参加大病保险，不参加养老保险，所以就搞挂钩，要求农民工必须先参加养老保险，才准许参加大病保险。这种行政强制也让农民工心生反感。
高帆：农民工从农村逐渐向城市转移已经不是一两年的事，为什么参保率还是这么低？我们调查发现，其实很多农民工还是愿意参保的，这里面的一个重要障碍就是企业主不愿意参保，其背后则是地方政府的导向影响。有些地方官员认为，当地的经济发展是最重要的，其他都是次要的。只要企业能为地方提供源源不断的财源，其社会保障问题政府往往是睁一只眼闭一只眼。
分类分层，才能确保操作
郑功成：农民工的社会保障问题，我现在仍然坚持2000年提出的一个观点，就是分类分层来解决农民工的社会保障问题。“农民工”这个概念必须细化，第一类是已经城市化的农民工，大约占15%到20%，他们多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的生活来源和相对固定的住所等等。这类农民工应该逐步地接纳到城市的社会保障体系里来。第二类是以农业为主，以务工为辅的类型，对这部分人，你要用城市的社会保障体系来覆盖他，首先农民工自己不干，他出来打一个月、两个月工，就会回去的，所挣的钱也是一分一分都要带回去的。第三类是处于流动状态的，今年在北京，明年在上海，后年在苏州，处于非稳定状态。他们将来有可能变成产业工人，也有可能回去再做农民。
对农民工，我们首先要解决的是工伤和职业病问题。工伤保险哪种类型的农民工都需要，这是我们制订政策的着眼点。
何平：工伤保险是国际上发展的第一序列，但到目前为止，我们国家纳入工伤保险的才4000多万人，今年的目标扩面可能要达到6000万人。《工伤保险条例》颁布以后，不管单位和个人是否参加工伤保险，只要农民工出了工伤事故，就由工伤保险部门出面来受理鉴定是不是工伤，如果是，就由其雇主负责对他进行赔偿。
第二个就是大病。小病问题不大，因为现在农民工大部分年龄比较轻，身体比较好，有点小病身体也能扛。要是突然得个大病，要住院，要花几千上万块钱，这种状况下，他就应该有大病保险。大病保险应该说费用也非常低，像深圳、珠海，个人不用交钱，由雇主交工资的1%，基本就把他的住院保险解决了。
谭深：一个发展中的社会，特别是一个高速发展的社会，它本身就慢慢走向一种风险社会了。而农民工则是这个高风险社会中的一个高风险人群。
比如说交通事故，春运期间和平常，交通事故都是以农民工为主。还有就是农民工失踪。我在调查中，发现这种事件非常多。此外还有随时可能遭遇到的种种人身攻击，包括被打、被杀、被抢、被偷等等。再有就是刚才大家都谈到的生病。在北京，2002年的调查中，有一半人说他们在外出期间生过病，生病3次以上的将近20%，广东这个比例占到15%，全国的数字是10%。所有接受调查的人，都是正在工作的人，也就是说那些因为生病而返乡的人，还不在这个范围之内。如果都加上，比例会更大。
我非常赞成把社会保障扩展到农民工那里，因为对于他们来讲，如果没有一个基本的保障，没有一个基本底线的话，他们所遇到的各种各样的风险，最后的结果就是由农民工本人，或他们的家庭以及未来他们的社区来负担。
“你有没有遇到身上没有一分钱的时候”
谭深：除了工伤、大病等急需的险种外，建立一种针对性的社会救助制度，也为广大农民工所急需。农民工有时可能会遇到一些意外的事件而得不到帮助，在这种情况下，社会的救助制度建立就很重要，比如重病及一些其他的意外事件。再有一个就是我们现在正在大力建设的法律援助。失业保险对农民工来讲可能不太现实，但是我却觉得失业对农民工的威胁会比对城里人更加严重。农民工的收入很低，而且收入大部分是寄回家了，自己留下的仅仅是生活费，而他下一个月的生活费，很大程度上要靠他下一个月的工资。一旦失业，农民工立刻就变得衣食无着，陷入一种极大的困境，甚至绝境。因此失业问题对农民工来说是一个极大的威胁。北京的调查显示，100%的人都有过外出期间找不到工作的时候，我们在广东的调查结果没有这么高，但也占到1/3。有人还做了这样一个调查，“你有没有遇到身上没有一分钱的时候”。我们后来也把这个问题延伸到其他调查中，其结果就发现，身上没有一分钱的状况都占到1/3。如果没有一分钱，你可以想像一个人怎么办？我认为可以建立一些应急救助，比如说食品，这样即使一个人身上没有一分钱时，他也不至于陷入绝境，铤而走险。
郑功成：对农民工应建立一种特殊的救助制度。现在城市里有最低生活保障，去年收容遣送站又改成流浪乞讨人员救助站。我认为，农民工在城市打工，遇到特殊困难的时候，你不要让他绝望。一个让人绝望的社会，肯定不是一个健康的社会，所以救助是我们解决农民工中有特殊困难的人的有效途径，这个恐怕是非常必要的，钱也不多，官民结合，政府掏一点，社会各界募捐一点，问题是可以解决的。 ■月谈
