执法“割据”警示录

文/唐宁

10年前的1986年5月，在某省召开的一次人代会上，来自该省社科院的一位专家代表披沥陈辞，痛斥地方保护主义的危害。他直言：如任“上有政策，下有对策”的现象发展下去，必将削弱党和国家的统一领导，严重损害党和政府的威望，进而危及我们党的执政地位。

随后，“上有政策，下有对策”的说法不胫而走。

10年后的今天，我们党的第三代领导核心江泽民同志又严肃地指出：“有的地方和部门的保护主义已发展到了相当严重的程度，为了他那一点局部和个人的利益，甚至连犯罪的问题都敢加以保护！”

中国不容忍地方保护主义。在1996年12月17日召开的全国政法工作会议上，中央领导同志郑重宣布：1997年第二季度，要结合党性党风教育，在全国范围内开展一场专项治理地方和部门保护主义的活动。

然而，当我们认真审视现实时，发现地方和部门保护主义是那样的危害甚广，那样的根深蒂固，尤其在执法领域，个别地方已经形成了执法“割据”的局面……

安徽第一案的背景新闻

这是一起最为典型的案例。

1994年7月22日，原安徽省蚌埠卷烟厂厂长兼党委书记李邦福因携带巨款在厦门机场被扣押。1996年4月，李邦福涉嫌经济犯罪案侦查终结，并提起公诉。现查明，李邦福收受贿赂折合人民币总计185.7万元，巨额财产来源不明100余万元，玩忽职守给国家造成直接经济损失2322多万元，三者均创了安微省的纪录。

然而，据蚌埠市院反贪局局长唐桂平说，对李邦福案的查处，虽然上有中共安徽省委和最高人民检察院的坚决支持，下有反贪战士勇于赴命，但侦破中仍是步履维艰，干扰不断，原因就是地方和部门保护主义在作祟。

李邦福被收审后，侦查人员很快发现，他密码箱内的70万元存折是广东省海丰县烟草公司经营部主任陈继焕送的。办案人员迅速前往存款所在银行海丰县海城城市信用社调查取证。当查问70万元是否在帐时，信用社出具回执明确回答还在，办案人员随即出示存折及有关文书，依法要求将70万元提出作为赃款备案佐证，但信用社借口拒付。万般无奈，办案人员又出具通用全国的法律文书，将70万元冻结在帐，信用社回执应允。可是，当第二天办案人员再去交涉此事时，70万元人民币已被全部提走，冻结令竟成了一张废纸！

向李邦福行贿的，除了广东的陈继焕，还有江苏的刘林春、刘辉强和福建的徐文颖。在对这些犯罪嫌疑人执行拘捕时，除徐文颖在当地检察机关鼎力配合下被顺利抓获、刘辉强主动投案外，其他人员的抓捕工作则是屡屡受挫。

1995年1月19日，蚌埠市检察院即对刘林春作出了刑事拘留的决定，并办理了有关手续。此后，办案人员多次赴江苏金坛捉拿案犯，皆因当地一些党政部门作梗，未能及时采取强制措施。更为奇怪的是，在此期间刘竟被金坛市选为党代表，准备参加1995年9月召开的常州市党代会，直到办案人员通知了常州市检察院，才将刘抓获归案。

就在办案人员苦战江苏的同时，负责抓捕陈继焕的另一支人马也在广东反复碰壁。当他们见到海丰县检察院某领导要求予以配合时，此人谎称陈继焕住在郊区，当天行动可能抓不到人，反而打草惊蛇。结果第二天行动时，陈已溜之大吉，而其住所就在离县检察院只有几百米远的地方！

1995年1月1日，不知何人泄露办案人员的行踪，检察官们在汕尾街头遭到雇佣的“黑社会”流氓围追殴打，检察官杭巨平头部被砍两刀，脚筋被砍断，枪也被抢走。

更有甚者，1994年9月，办案人员在金坛市传唤行贿参与人刘军（刘辉强的司机）接受询问时，竟在该市检察院办公楼内遭到30多人公然围攻、刘军被抢走……

在采访中，许多执法人员都愤慨地说：像李邦福案这样的情况现实生活中不是绝无仅有，异地办过案的同志或多或少都碰到过。办案难，办经济案尤难，办跨地区、跨省的经济案更是难上加难。

1993年8月，太原市检察院的办案人员到广东湛江执行拘留犯罪嫌疑人李某某，要求县检察院协助，该县院即派人将李某某予以“收审”，并声称“到外地拘捕人犯仅有拘留证不行，必须持有逮捕证”。为此，太原市院的办案人员只好返回太原办理了逮捕证，而该县院又提出要审查太原市院的逮捕决定及有关材料，由他们决定是否逮捕李某某。

法院判决执行难，这个呼声持续了多少年？新闻界喊累了；手持法院生效法律文书却不能实现合法权益的债权人也喊累了，剩下的只有摇头和叹息。

某市广播电视局与邮电局合办的某联营公司拖欠外地某公司30万元贷款，外地公司告到法院，法院受理此案后，该联营公司马上被两个主管部门撤销。法院虽然依法裁定两个主管部门负连带清偿责任，但这个局更硬气：我们是国家开支，要执行，我们没钱，要我们还债，只好停播电视、停发电报。

一位法官这样形容当今的异地执行难：“现在是执行大混战。谁能真正抓住钱，谁就是好样的，至于法律的严肃性、全国一盘棋的口号，只是需要时对别人喊的。各地都说异地地方保护主义严重，可自己做的又怎么样呢？”

打假还是假打

1997年1月，在青岛召开的全国经济检察工作会议传出信息，在全国范围内，假货大有泛滥成灾之势，“打假”形势异常严峻。

年年“打假”，制假售假为何屡打不绝，在一些地区甚至愈打愈烈？专家的权威分析是：地方和部门保护主义在推波助澜。

地方和部门保护主义在“打假”认识上的反映是，“制假造假，脱贫致富”、“资本原始积累”、“先乱后治”的思想在一些地区的基层干部头脑中根深蒂固。由此导致他们对制假售假者的违法犯罪行为熟视无睹，有的甚至参股入股、纵容包庇。

在“打假”行动上，“以罚代刑”现象相当普遍。据一个打假部门的统计资料表明：某地区从1993年至1995年共查处假烟案件300多起，总案值700多万元，其中非法经营额2万元以上的重大案件110多件，但移交检察机关以假冒商标罪立案查处的仅15件27人，其余全部由地方行政处理。即使被立案查处的15案27人，最终也由于地方行政找各种理由而免于起诉，竟无一人被判刑。

1996年岁末，中央电视台《焦点访谈》节目向全国披露了一起令国人震惊的暴力抗拒打假事件。

1996年11月2日，广州市政府打假办接到香港德士活有限公司的书面投诉，称增城市大敦村的大部分制衣厂，长期生产假冒该公司的名牌产品，希望政府予以查处。11月7日，由广州市政府打假办、市技术监督局、市人大财经委、市公安局和广州地区新闻单位的记者共80余人组成的联合检查组于早晨7时40分出发。8时20分，检查组在途中用电话通知增城市政府打假办，要求对方配合。增城方回复：“由于新塘地区地方保护较严重，我们这次就不去了，再说我们今天也没有人（后又说没有车）。”

9时许，联合检查组到达新塘镇大敦村，并对7家制衣厂进行检查和取证。开始时，情况较为正常，约半个小时后，现场开始混乱。在一些人的煽动下，慢慢聚集起来的村民和外地民工借口执法人员打人而起哄和围攻执法人员，有人拿着木棒和石块追赶公安干警，并撕烂警察的衣服，抢夺警帽；甚至有人企图抢夺警察的枪支。不明真相的群众越聚越多，现场一片乌烟瘴气。

为了不使事态扩大，检查组决定暂停检查，撤离现场。但，道路被拖拉机和人群堵死，执法人员已无退路。

一些丧失了理智的人在少数人煽动下，更加疯狂地扩大事态。广东电视台一记者被人追打，采访包背带被扯断，当他弯腰拾取采访包时，被人当胸猛踢一脚。与此同时，人群中有人喊：“不交出录像带，你们一个也别想离开。”砸烂摄像机！”“砸烂照相机！”有人开始野蛮地破坏警车、采访车和打假专用车，他们撬烂车牌，扎破车胎，砸歪车门。

在长达两个多小时的围攻中，执法人员采取了极其克制和忍耐的态度，尽管他们多次劝告和解释，尽管他们提出到镇政府、村委会和派出所商量解决，但都无济于事。期间，他们用电话向增城市打假办说明了情况的严重性，11时许，增城市一位副市长率市公安局、工商局等单位人员到达现场，才控制了骚动和混乱的局面。

事后，增城市新塘镇政府的一位负责人振振有辞地说：“‘11.7’打假受阻的主要原因是广州市政府在行动前没有提前通知我们。”

广州市打假办的人却说，他们以前也曾经在行动前一两天通知制假、售假地政府请求配合，但往往由于地方和部门保护主义而导致人走屋空，让你干打“空气”。这次行动他们吸取了教训，在出发后才通知当地政府，不想却遇上这么大的麻烦。

扭曲的执法之剑

地方和部门保护主义的另一个突出表现是，一些公、检、法机关为了达到保护本地本部门的利益，违反法律滥用强制措施，甚至出现了不同地区公、检、法机关之间刀枪相见、武装对抗的严重事件。

其中最突出的是以非法扣押人质的方式追讨债款。有的手段极其恶劣，后果极其严重。此类事件近几年频繁发生，有的地方成倍增长。如河南省尉氏县1992年发生5起，1995年增至43起。湖北省1995年共发生此类案件1437起，而受到查处的仅300余起，还不到20%。

1991年4月8日，太原市群芳公司业务员赵贵宾因货款被浙江省临海市公安局非法收审，历经8个省市、32天，转住12所监房，到达临海后又被非法关押4个月零9天。

1992年2月27日，安徽省蚌埠市人大代表、梅桥公司总经理周家良，参加市人代会期间，被长春市公安局的贺洪才、焦春生等人非法劫持8天。

1996年2月4日下午，河北省某市一派出所将介休市南两水焦化厂厂长之子温生荣劫持，以监视居住之名囚禁于该派出所的地下室，要求焦化厂厂长交钱领人。

1993年5月14日，《法制日报》以《插手经济纠纷越权越界办案》为题报道了发生在河北晋州的一起非法拘禁案。报道说，因河南省安阳市纺织工业供销公司与河北省晋州纺织厂发生货款纠纷，晋州检察院非法扣押安阳公司销售科科长程泽延达一年之久，问题至今仍未解决。

事情是这样的：1991年1月，安阳公司与晋纺厂签订了经济合同，由安阳公司销售晋纺厂36支晴纶纱。协议签订后，双方业务往来正常，并于当年12月18日双方签订了1991年帐目结清协议书。但是，1992年2月，晋纺突然说安阳公司还欠他们1991年的一车纱款，总计6吨。于是，安阳公司销售科科长程泽廷组织科室人员对帐目再次进行详细核对，结果发现，晋纺厂确曾多发出6吨晴纶纱，而安阳公司又确实未收到。未收到货，当然不能付款——一起货款纠纷就这样不明不白地发生了。

对于经济合同履行中的矛盾，应该如何解决，双方都很重视。程泽廷组织人员对帐目三番核查，发现晋纺厂某业务员有同个体户相互串通、侵吞纱款的嫌疑，并于3月23日向安阳有关司法部门提出诉讼。

然而，不幸还是降临到了程泽廷的身上。

5月9日下午，程泽廷看望一病人，路见一标有晋纺厂字样的汽车，想上去看看晋纺厂是哪个领导来了，不想车上突然跳下人，不由分说将程拖上汽车。与程同行的科员王振龙上前阻止，被自称是晋州检察院的来人打得眼冒金星，并被拖出几十米远，手表破裂。当日，安阳市公安局接到报案后即派人赶赴晋州检察院了解情况。这时，晋州检察院才对被收审人家属拿出通知书。通知书上的主要原因是“贪污”、“诈骗”，但上面既无收审人家属签字，也无签字时间；在严肃的通知书下方，签名和住址两项是一片空白；尤令人不解的是，晋州检察院交出的这份通知书系晋州市公安局开出的，而记者后来调查公安局根本就没有去人。

记者结论：《民事诉讼法》第24条规定，因合同纠纷提起的诉讼，由被告所在地或者合同履行地人民法院管辖。据此，程泽廷如确有诈骗、贪污罪也应由安阳市北关区人民检察院或公安机关处理。何况最高人民检察院早有禁令：严禁检察机关插手经济纠纷、越权越界办案，办案必须文明。

其实，司法机关为保护地方和部门利益公然非法滥用强制措施的何止此例？有的公、检、法机关乱封外地企业帐号，强行划款；有的重复冻结、扣压、查封；有的将外地执法机关已冻结、查封、扣押的财产非法解冻、解封；甚至有的公然以武力对抗外地执法机关执法……

为何久治不愈

产生地方和部门保护主义的社会根源是什么？针对这样一个事关党和国家前途命运的重大问题，中央也曾三令五申，左攻右突，但为何一直不见实效？

有关专家各有评说。

单就法院的地方保护主义问题，北京思源兼并与破产咨询事务所所长、高级经济师曹思源认为，问题不全出在法官身上，而是出在管辖制度上。山东人跟山西人打官司，无论是哪一方所在地的法院审理，都难免有厚此薄彼之嫌。地方法院的经费、工资、福利均有赖于地方财政，加上干部制度和人际关系的因素，要做到一丝不苟地维护外地企业和中央直属企业的合法利益，的确有很大的难度。

曹思源进一步打了个比方说，兄弟俩发生了争端，你让其中一个人的孙子来做审判官怎么行呢？无论由哥哥的孙子来审判还是由弟弟的孙子来审判，都是不合理的，都必然导致不公正的判决（而公正则属偶然）。在这里，审判者的素质高低不起决定作用，起决定作用的是审判管辖制度本身的弊病。他指出，此弊不除，要克服地方保护主义，无异于缘木求鱼。

首都另一位经济学家从经济学的角度对打假中的地方和部门保护主义作了深刻的剖析。他认为，假冒伪劣产品一经市场化、消费化，就能形成一定的利润规模，更能占据相当的税收份额。众所周知，几年前，假烟、假酒、假药、假鞋的产地，假货都曾既推动了一方的“繁荣”，又使其成为税收大户。因此，对许多生产、销售假冒伪劣商品的案犯以罚代刑不能依法严惩的一个主要原因，就在于他们既是向某些腐败官员频频行贿的“送礼者”，又是不断“秉公”对地方财政的“纳税人”，惩办了他们于“公”于私都不利，有的甚至等同于掐断了地方财政的财源。

当然，对于制售假冒伪劣产品、非法出版物以及走私、贩私等经济犯罪活动，以罚代刑、明惩暗保的根本原因，还在于个别党政领导急攻近利、重礼轻法的错误思想，还在于司法权不能真正独立、监督机制不健全等内在因素。

《瞭望》周刊1996年第27期刊文指出，在新旧体制转轨时期，司法机关办案经费短缺、装备条件差、司法人员收入低也直接影响着司法公正。多办几起案件，多收一点经费，既可解决办案经费不足，又可适当解决司法人员的福利待遇，还可以受到地方长官的“赞誉”，甚至还会得到一方当事人“地方经济保护神”的“美名”，司法机关何乐而不为呢？

顽疾需良方

“执法中的地方和部门保护主义已经到了非解决不可的地步！”这是今年3月出席八届全国人大五次会议的许多代表发出的共同呼声。权威人士指出，执法中的地方和部门保护主义，大量的主要的还是出在司法机关，外界意图也要通过司法机关才能实现。司法机关的地方和部门保护主义比起行政机关的地方和部门保护主义来，其危害性要严重一万倍！因此，笔者认为，要有效地清除执法中的地方部门保护主义，必须抓住问题的主要矛盾，先从司法领域人手。

首先，要建立强有力的监督制约机制。一是司法机关内部虽设有纪检监察机构和案件再审机构，但在制约上都没有涉及地方和部门保护主义的内容，在再审案件时也仅对案件事实的认定、适用法律上进行复查、再审，没有对为什么造成错案的原因作深层次的分析，出现了内部制约机制失衡现象。所以，必须在内部制约机制上下功夫，如对搞地方和部门保护主义的司法人员取消晋级晋升资格，严肃处分，通报警戒。二是地方和部门保护主义往往出于某些地方政府部门、个别领导的干预，各级司法机关因种种原因很难抵制。所以，必须强调上级司法机关的监督。三是建立包括人大、政协、新闻媒介等以法律为主的监督网络。监督的对象不仅是司法机关、司法人员，也应包括指令或迫使司法机关、司法人员搞地方和部门保护主义的官员和机关、部门、单位。在监督措施上，可以质询、曝光，甚至撤销有关人员的职务等。

其次，以法律职业建设为基础，造就一支过硬的司法队伍。我国法律职业的发展水平还很低，要建设一支政治上过硬，业务上精通的司法队伍十分迫切。马克思说过：“法官除了法律就没有别的上司。”邓小平同志也曾指出：“一般资本主义国家考法官，考警察，条件很严格，我们更应该严格，除了必须通晓各项法律、政策、条例、程序、案例和有关的社会知识之外，特别要求大公无私，作风正派。”显然，只有建立起一整套司法人员的录用、培训、奖惩制度，培养造就一支独立、稳定、高素质的司法队伍，才能确保司法公正。

第三，建立完整、科学、有效的法制体制，确保司法权的独立运作。许多地方的案件判决、裁定中暴露出的一个突出问题是，司法活动中的地方保护主义的发生，往往来自于行政命令或行政干预。因此，必须尽快使现行的司法财政和人事逐步与地方脱离，形成一个独立运作系统，从体制上根除司法活动中地方保护主义赖以生存的土壤。当前，利益驱动是司法活动中地方和部门保护主义蔓延的主要原因。所以，中央在收回司法财政和人事权的同时，还应逐步加大司法投入，确保办案经费、物质装备和司法人员的收入接近和赶上经济发达国家，逐步建立起司法条件保障体系。

针对审判管辖制度上存在的弊端，经济学专家曹思源提出，将案件受理者由诉讼一方所在地法院改为诉讼各方共同所在地法院，即，诉讼当事人分属不同的县，该案件不再由其中任何一方所在地的县法院审理，而改由他们共同所在地区的法院审理，依次上推。这就从制度上有效地维护了法院的公正性，使之免于陷入地方保护主义泥潭。由此，曹思源建议最高人民法院除现有职权外，可通过法律程序增加一项职权——跨省、市、自治区经济诉讼案件的一审管辖权，由最高法院组建派出机构行使。

同时，我们也应该清楚地看到，执法中的地方和部门保护主义是个“综合症”。从思想上看，它的实质就是本位主义、山头主义、小团体主义，最终与极端个人主义紧密相联；从表象上看，它是消极腐败现象在执法机关的一个突出表现。我们需要从多方面下手，采取一系列有针对性的配套措施，全党动员，全民动手，坚决遏制其日趋严重之势。