环境风险加大改革成本

体制环境

商洛地区制药厂从1998年2月起仅用半年时间就完成了改制，采用“分立重组、等量资产承担等量债务”的形式组建了香菊制药有限公司。由于当时完成改制的时间任务要求紧，只好按先改制后完善的办法操作。但在2003年香菊公司董事会先后两次否决了商洛市的招商引资合作计划后，香菊公司改制中原来存在的不规范问题引发了一场政企争议。政府在8个月内对企业进行了两次审计、5次调查，甚至动用公检法机关介入此事。

政府认为，企业改制出资不到位，并且集体量化不合理，如香菊公司注册资本中就有533万元是以老企业工会名义出资的，所以香菊公司应是由老企业工会控股的集体控股企业。但香菊公司认为，以工会名义出资是当初政府改制工作组决定的，当时改制时参与出资入股职工有138人，按《公司法》规定有限责任公司股东不超过50人，否则不能办理注册手续。这时刚碰上国家工商总局有关文件出台，规定解决这一问题可由本企业工会代表全体或部分职工作为公司的投资主体行使股东或发起人的职能。为了赶时间，改制工作组采用变通的办法，决定以商洛制药厂工会的名义代表138名股东办理了注册登记手续，实际上老企业工会既没有实物资产，也没有出资。

香菊公司和当地政府间政企争议的根源，自然归咎于企业改制中原来存在的不规范问题，但是这一长期被双方“默许”的“不规范”，在政府“强行逼婚”不成后引发的审计调查，实际反映的是企业的生存环境现象。

可以说，行政体制因素是今天制约企业发展的主要环境要素之一。并不是说企业脱离了原主管单位或部门就等于实现了政企分开，目前，没有任何一位行政官员公开承认这种情况的存在是必要的、合理的，各种行政公文中也总能看到种种对政企不分的严厉指责，然而，现实中，行政干预似乎仍然是政府管理企业特别是管理国有企业或国有控股企业的主要手段，尤其明显的体现在企业重组或改制过程中政府部门常常设置障碍或越俎代庖。

羊年刚过，西安市经委便推出首批产权出让的60家市属国有企业，计划共出让总资产近500亿元国有资本，而且不受资本身份的限制。一时间，“西安500亿国资出售”成为媒体追逐报道的热点。

但在出让的60家国企中，除两家经营情况较好外，其余都是勉强维持或已完全停产。在整个出让计划中，西安市经委在事先并未通知主管资产管理公司和企业的情况下，又在当地媒体直接将出让计划抛出，引发各资产管理公司的不满。最尴尬的是，媒体报道后，大量隐现的债权人也纷纷上门，一些企业的定单甚至因此被迫取消。西安市有关部门的政府行为显然打乱了陕西省国资改革的整体计划。

法律环境

陕西2000年、2001年列入全国破产计划的共有29户企业，到2002年有14户完成破产程序，重点是煤炭、冶金和毛纺企业。剩下15户企业中已经有9户进入破产程序，另外6户工作还没有开始。另据透露，在1999年前国家尚未要求各地上报破产计划时，陕西在1997、1998两年共有10户企业依法破产。从实际执行中看，国有企业破产遇到了至今难以解决的难题。

首先存在退出难的问题。一是面临法律难点，1986年我国首部《破产法》出台时还没有制定《企业法》，有时候会遇到很难“依法”破产的情况。比如银行债务问题，按照《破产法》规定，出让资产应该先给债权人，而《企业法》又规定，企业破产后应该首先安置职工。二是现有政策不配套，协调起来比较困难。其三，破产企业担保问题。根据《破产法》规定，担保要承担连带责任，目前企业之间互相担保的情况比较普遍，如果完全按照《破产法》执行会比较麻烦，势必连累其它企业，目前这方面没办法解决。上述这些问题涉及到的就是目前国企改制过程中遭遇到的法律瓶颈。

据专家分析，素有市场基石之称的公司法，不仅带有计划经济体制的印痕，而且与一些相关法律如《证券法》存在冲突，他既给国有独资公司，以及国有企业改建公司很多的优惠，又在股票发行中采取有悖于“同股同价、同股同权、同股同利”的原则。对上市公司存在的股权结构不合理、国有股一股独大，少量流通股和大量非流通股并存的现象，未从法律上加以很好限制，难以体现公平原则。

就市场经济进一步发展和现代企业制度的建立要求来看，目前法律建设的滞后还主要表现在：一是缺乏与企业关系最直接的基本法律，比如系统、完备的商法和民法还没有完全建立起来。二是调整政府与企业纵向关系的经济法不够健全，比如反垄断法、反倾销法、反不正当竞争法、消费者权益保护法以及银行法、物价法、计划法、预算法等。三是社会诸方面的法律尚不完善，比如工资法、劳动法、社会保障法等。四是规范程序和资格的法律执行不力，比如破产法等，到目前为止，实施极为困难。

社会环境

国企不仅冗员多，而且承担着大量的社会职能，直到上年初，陕西省级749户企业仍办有各种社会职能机构445个，从业人数2.3万人，每年实际支付各种补助费用3.12亿元，占全年国企实现利润的22.66%。然而剥离企业办社会职能方面动作较慢，许多企业办学校、幼儿园等没有真正推向社会。主要原因是地方政府财政承受困难。另外破产以后职工住房货币化补贴以及职工水电费补贴等很难解决。

同时企业改革中需支付大量的国有职工解除劳动关系的经济补偿金，据测算需要600亿元左右，就算把陕西省所有国有净资产全部变现用于支付补偿金，缺口尚达70—100亿元。另外，有的破产企业职工七八千人，一下子有这么多人被推向社会，由于陕西社会就业吸纳力不如沿海，加之用于支付职工身份转换的改革成本筹措困难，因而人员难以分流和安置。根据测算，陕西国有企业职工中，富余人员约占总数的20-30%，大体为30万人，企业破产后职工的出路问题，人往何处去？如何实现再就业是最令人头痛的问题。

本报记者　刘公望