解读《陕西省实施〈中华人民共和国工会法〉办法》

·省总工会法律工作部·

2002年9月29日，省九届人大常委会第32次会议通过了《陕西省实施＜中华人民共和国工会法＞办法》修订草案（以下简称《工会法实施办法》）。《工会法实施办法》的修改和颁布实施，对加强和改善党对工会组织的领导，推进工会组织建设，充分发挥工会作为党联系职工群众的桥梁纽带作用、国家政权的重要社会支柱作用和职工合法权益代表者维护者的作用，保障工会组织的合法权益，奠定了坚实的法律基础。《工会法实施办法》的修改，是根据修改后的《工会法》的精神、原则，并结合我省政治、经济、社会发展及工会工作的新情况作出的，针对性和操作性都比较强，具有以下几个鲜明的特点：

一、更加突出了工会的维护职能

改革开放和社会主义市场经济体制的初步建立，使我国的劳动关系已由国家与职工的关系变为企业与职工的关系。在复杂多变的劳动关系中，侵犯职工合法权益的问题屡屡发生，影响了职工队伍和社会的政治稳定，尤其是一些侵权案件的发生，广大职工反映十分强烈，迫切要求工会组织代表和维护他们的合法权益。因此，当前工会维护职工合法权益的任务异常繁重而艰巨。修改后的《工会法实施办法》，更加明确了工会组织的基本职责，进一步突出了工会的维护职能。首先，修改后的《工会法实施办法》总则里明确规定维护职工合法权益是工会的基本职责。工会通过平等协商、集体合同制度协调劳动关系，维护职工的劳动权益和物质利益，通过职工代表大会制度保障职工参与民主决策、民主管理、民主监督的权利。针对一些企业违反《劳动法》的规定，私招滥雇工人，拒签劳动合同，强迫工人加班加点，拖欠克扣工资，拒不为职工缴纳养老、失业、保险金，不为职工提供必要的劳动保护设施等问题，修改后的《工会法实施办法》第十五条规定了工会帮助、指导职工与企业、事业单位签定劳动合同，并对劳动合同的履行、变更、终止进行监督。同时又规定：企事业单位违反劳动法律、法规规定，不与职工签订劳动合同，收取职工劳动保证金、押金，克扣、拖欠职工工资，不为职工提供劳动安全设施和条件或者劳动安全卫生设施和条件不符合国家规定，对从事有毒有害作业的职工不进行定期健康检查的，随意延长劳动时间的，未依法为职工缴纳社会保险费，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉，要求采取措施予以纠正，企业、事业单位应当予以研究处理，并在十五日内作出书面答复。企业、事业单位逾期不予答复又不纠正的，工会可以提请当地人民政府有关部门依法作出处理。第二十三条还规定：工会发现企业、事业单位侮辱、体罚、殴打职工和扣押职工证件，对职工搜身以及限制职工人身自由和其他侵犯职工合法权益的，有权制止，并可以要求人民政府有关部门处理。职工向人民法院起诉的，工会应当给予支持和帮助。

二、加大了保护职工参加和组建工会的力度

最大限度地把广大职工组织到工会中来，是增强工会组织的群众基础和维护职工队伍团结稳定的需要，也是工会维护职工合法权益这一基本职责的前提。近年来，在从业人员不断增长的情况下，我省有的地方却出现了基层工会组织数量减少、会员人数下降的趋势，有很大一部分职工还游离子工会组织之外。造成这种状况的主要原因，是一些地方把工会组织建设和改善投资环境对立起来，担心组建工会会影响投资环境。一些外商投资企业和私营企业的经营者对我国工会的性质和作用存在疑虑和误解，怕工会开展活动影响生产经营。再就是随着经济结构调整和国有、集体企业的改革改组改制及兼并破产，不少工会组织被撤销合并，导致工会会员流失，加上过去的法律法规对阻挠、限制职工依法参加和组织工会的违法行为没有规定相应的制裁措施，职工参加和组织工会的权利缺乏强有力的法律保障。修改后的《工会法实施办法》加大了对职工参加和组织工会权利的保护力度。针对一些企业、事业单位以各种借口阻挠和限制职工参加和组织工会的情况，在总则里规定了任何组织和个人不得以职工户籍、就业期限、就业形式或者其他理由，也不得以解除劳动合同、降低工资、不缴纳社会保险费或者其他手段，阻挠、限制职工依法参加和组织工会。针对一些乡、镇、村和街道、社区组建工会难的问题，规定了企业和职工较多的乡、镇、村和城市街道、社区、工业园区（开发区），应当建立基层工会的联合会。根据国有、集体企业在改制过程中随意撤销、合并工会组织的问题，规定了任何组织和个人不得撤销工会组织，也不得把工会组织的工作机构撤销或者合并到其他部门。针对一些企业、事业单位以各种理由拒绝建立工会的问题，修改后的《工会法实施办法》规定了企业、事业单位和机关应当自开办或者设立之日起依法建立工会，超过半年未建立工会的，上级工会应当派员帮助和指导职工组建工会、发展会员，有关组织应当提供方便，给予支持和帮助。

三、从人员上保证了基层工会能够正常地开展工作，对工会干部的保护措施也进一步加强

随着改革的不断深化和形势的发展，工会工作的领域和任务不断加大，特别是基层工会，既是职工代表大会的工作机构，又要主持企业的劳动争议调解工作，要完成工会工作的目标和任务，基层工会必须有与其所担负的工作相适应的专职工作人员。在非公有制企业中，企业工会协调劳动关系的任务更加繁重，更需要设专职工会干部协调劳动关系，维护职工合法权益，保护调动职工群众的积极性。因此，基层工会必须要有一定数量的专职工作人员。但在改革过程中不少工会组织机构被撤并，干部被调走；有的基层工会成了空壳，有牌子没人员；有的虽有人员，但身兼数职，无法集中精力开展工会工作，工会组织形成虚设，严重影响了基层工会工作的开展。为了保证有一定数量的工会干部从事工会工作，修改后的《工会法实施办法》规定了职工二百人以上的国有独资、国有控股企业、事业单位的工会，应当设专职工会主席，工会专职工作人员的人数可以按职工总数的千分之三的比例，由工会与企业、事业单位协商确定。职工在二百人以上的其他单位的工会，可以设专职工会主席，工会专职工作人员的人数，由工会与单位协商确定。

《工会法》对调动和罢免工会主席的程序作出了规定，但对变动工会主席的工作没有规定。为了保持工会干部队伍的稳定和规范工会干部变动时的程序，修改后的《工会法实施办法》规定：工会主席、副主席应当保持稳定，任职期间不得随意变动其工作。因工作需要变动其工作或者本人提出辞去工会职务的，须事先征求本级工会委员会意见，并由本级工会委员会报上一级工会批准。为了纠正和防止一些基层工会主席、副主席长期空缺的问题，这次在《工会法实施办法》特别规定了：“工会主席、副主席缺额时，应当及时补选，空缺时间最长不得超过六个月”的内容。

四、进一步加强了对职工民主权利的法律保护

职工代表大会制度是国有、集体企事业单位职工参与民主管理、民主监督和民主决策的基本制度，是职工行使民主管理权力的机构。邓小平同志早在1978年就指出：“为了实现四个现代化，我们所有的企业必须毫不例外地实行民主管理，企业的重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论”。党中央、国务院把以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，作为企业领导体制改革的重要内容，贯彻党的全心全意依靠工人阶级根本方针、扩大基层民主、推进企业改革、发展、稳定的重要措施，给予高度重视。

当前，职工代表大会制度实行与形势发展的要求很不适应，存在着一些突出问题。如有的单位不重视甚至反对职工代表大会制度，对工会组织职工参加民主决策、民主管理、民主监督持排斥态度；有的单位虽然实行了职工代表大会制度，但长期不开职代会，使其流于形式；有的职代会职权很难落实，职工的民主权利得不到有效的保障；在新建企业建立职工代表大会缺少法律依据，职工行使民主权利缺乏渠道和载体，甚至连基本的知情权都没有，针对这些问题，修改后的《工会法实施办法》规定了国有企业和集体企业应当建立健全职工代表大会或者职工大会制度，组织和支持职工参加民主管理，实行民主监督。企业工会委员会是职工代表大会或者职工大会的工作机构，负责职工代表大会或者职工大会的日常工作，检查、督促职工代表大会或者职工大会决议的执行。国有企业和集体企业以外的其他企业、事业单位的工会委员会，依照法律规定组织职工采取职工代表大会或者职工大会或者与本单位相适应的其他形式，参与本单位的民主管理。针对有的国有企业、集体企业对工会组织职工参加民主决策、民主管理、民主监督持排斥态度，一些涉及企业发展、职工切身利益的重大问题不交职代会或职工大会审议讨论通过等问题，修改后的《工会法实施办法》规定：“国有企业、集体企业的改革改组改制方案、投资和生产经营重大决策方案、承包租赁经营方案等涉及企业发展的重大事项，应当提交职工代表大会或者职工大会审议，听取意见；企业集体合同草案、企业兼并破产方案、职工安置方案、公益金使用方案等涉及职工利益的重大事项，应当提交职工代表大会或职工大会讨论通过；社会保险费交纳、企业业务招待费使用、企业领导人廉洁自律、集体合同履行情况应当向职工代表大会或职工大会报告；企业领导人应当接受职工代表大会或职工大会民主评议。”这些规定，使职工代表大会制度的地位、职权有了法律保障，使职工参与民主管理、民主决策、民主监督的权利落到了实处。

五、加强了对工会经费和财产的保护

工会的经费和财产是工会依法维护职工合法权益和组织职工开展活动的物质基础。近几年来，一些单位不执行《工会法》的规定，随意拖欠、拒缴工会经费。由于经费得不到保障，致使一些地方工会和基层工会无法正常开展工作，有的县工会甚至无法支付工会干部的工资，这些已严重影响到工会的生存和工作的开展。另外，在一些地方，随意调拨、强占工会财产的问题时有发生，为了解决和遏制以上问题的发生，在修改后的《工会法实施办法》中对工会的经费和财产加大了保护的力度。

一是针对《工会法》没有规定企事业单位向工会拨缴经费的时间，工会申请支付令时难以操作问题，修改后的《工会法实施办法》规定：“建立工会组织的企业、非财政拨款的事业单位应当依法于每月十五日前按上月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴经费。”同时还规定：“企业、事业单位无正当理由逾期三个月不拨缴工会经费的，基层工会或者上级工会可以向当地人民法院申请支付令；拒不执行支付令的，工会可以依法申请人民法院强制执行。”

二是针对财政拨款机关、事业单位的工会经费进入不了财政预算，机关、事业单位无法向工会拨缴经费的问题，第三十五条规定了由财政拨款的机关、事业单位的工会经费，应当列入财政预算，按每月全部职工工资总额的百分之二统一划拨给同级工会，这是修改后《工会法实施办法》中的一个突破。

三是针对一些单位将工会经费在税前提取后不向工会拨缴，基层工会不按规定上解经费以及工会组织不能独立管理使用工会经费等问题，修改后的《工会法实施办法》规定了企业、非财政拨款的事业单位拨缴的工会经费依照税法有关规定凭专用票据在税前列支。工会应当根据经费独立的原则，依法建立独立的银行帐户，按照中华全国总工会规定的经费管理办法上解和使用，并接受本级工会经费审查委员会、上级工会和国家的监督。

四是针对一些地方和国有企业在改革、改制、改组、兼并破产中随意处置工会资产及财产问题，修改后的《工会法实施办法》规定了国家拨给工会使用的不动产和工会的经费以及工会用自有资金兴建、购置的房屋、设施、土地使用权，任何组织和个人不得侵占、挪用或者任意调拨。第四十条规定了基层工会合并，属其所有的财产、经费归合并后的工会所有；基层工会撤销，属其所有的财产、经费由上一级工会处置。破产企业清理债权债务时，应当将企业欠缴的工会经费列入破产负债予以清偿。

五是针对一些市、县（区）工会离、退休人员的养老、医疗待遇不能与党政干部一视同仁等问题，修改后的《工会法实施办法》规定了县级以上地方总工会离休、退休人员的费用支出实行社会统筹的，由社会统筹基金支付；尚未实行社会统筹的，由同级财政支付。

《工会法》规定，各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制，共同研究解决劳动关系方面的重大问题。结合这条原则规定，我省在《工会法实施办法》中进一步规定了各级劳动和社会保障行政部门应当同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制，就本地区劳动法规、规章、政策的制定以及执行中的重大问题进行协商。

总之，修改后的《工会法实施办法》在遵循《工会法》基本原则的基础上，结合我省实际情况，对《工会法》的原则规定进行了细化和延伸，使《工会法》更具有操作性，为我省各级工会组织更好地履行基本职责，提供了有力的法律支持和保障。