“清欠”总动员

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建设部建筑市场管理司调研组在调研中发现，建筑市场的法制不健全，解决拖欠工程款缺乏相应的法律依据是主要原因。

我国的《建筑法》第十八条第二款规定：“发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项。”但该法中对这类违法行为应承担何种法律责任却没有相应的条款规定。《合同法》第286条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”最高人民法院2002年6月也做出了司法解释。但目前通过司法途径解决拖欠工程款的企业很少，成功的案例也很少。

许多建筑业企业都不愿意打官司。因为他们担心打官司，不但得罪当事人，还会影响今后在建筑市场上承接工程业务；同时也觉得打官司的时间长、成本高，不仅耗费大量人力、财力等，即使胜诉，在法院执行时也有很大难度。如某市××房地产开发项目，业主拖欠施工单位工程款2542万元，施工单位向法院起诉，经法院判决后仍拿不到工程款，但预售房的客户多次到市政府集会反映，市政府有关部门为稳定社会而责令施工单位无条件复工。另外，现行的法律法规缺乏对工程竣工决算的期限、方式等规定，使施工合同有关条款的订立缺乏必要的法律法规依据，造成一些工程款的合同纠纷难以判定。如某市××工程，合同价款8900万元，甲乙双方对欠款数额产生分歧，业主单位某省××房地产开发有限公司认为欠款3000万元，而施工单位则认为欠款4900万元，后经市仲裁机构仲裁，确认拖欠工程款5200万元。还有，我国《刑法》缺少对债务人的刑事追究条款。个别业主不讲信用甚至钻法律和合同的空子，利用建筑业企业怕打官司的怯懦心理，故意以拖延结算时间或苛求质量有问题等方式拖欠工程款。

部分地方急于求成、盲目攀比，滥搞“业绩工程”、“形象工程”，也是拖欠工程款问题难治的主要原因。

近些年来，许多地方在城市基础设施建设中引入市场竞争机制，形成了多元化投资格局，并普遍采取了城市负债建设的发展模式。在当前的城市负债建设中，大多经过项目评估和可行性研究，负债的偿还有保证。但也有一些负债建设是盲目攀比或不顾实际需求的重复建设，甚至是为了证明其政绩而搞的“业绩工程”、“形象工程”。这些不合理的负债建设，往往采取拖欠工程款的方式弥补资金缺口。

据建设部对城市建设资金及负债情况的调查，大部分城市从1998年以后负债规模开始增加，目前2到3年的短期银行贷款已进入还贷期。由于城市建设项目具有投资大、回收周期长等特点，大部分贷款建设的项目无能力全部还贷，少数城市采用借新还旧的方式滚动负债搞建设。不少政府投资工程还是“三边工程”，工期紧、变更多，没有资金或资金不足就予以立项或开工，进一步加剧了对建筑业企业工程款的拖欠。

社会信用体系不健全，缺乏有效的失信约束和惩罚机制也使得拖欠工程款问题成为顽症。

目前，我国的市场经济体系不完善，以信用关系为纽带的工程担保制度远未建立，由于缺乏必要的社会信用约束和失信惩戒机制，业主和建筑业企业的信用意识均不强，“守信者得酬偿，失信者受惩罚”的原则，在建筑市场的实际运行中很难贯彻。相反，“拖欠有理、拖欠有利”的风气盛行，一些业主把拖欠工程款作为变相筹措资金的渠道，不讲信用、不守合同，甚至搞恶意拖欠。

另外，建筑市场供求关系严重失衡，企业自我保护和行业自律能力弱也客观上为工程款拖欠创造了“条件”。

据国家统计局统计，到2002年底全国建筑业从业人数达3893万人，比1992年的2660万人增加了6.4%。建筑市场“僧多粥少”、供过于求的现象，使之出现了过度竞争甚至是恶性竞争。许多业主利用这个特点，在签订合同时往往附加某些不平等条款，甚至签订“阴阳合同”，致使建筑业企业在承接工程初期即处于非常不利的弱势地位，甚至陷入难以回避的合同“陷阱”。在调查中，不少企业讲，明知有“陷阱”也要签合同，因不接工程要等死，接了工程虽然可能会被拖死，但总有一线生机。

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治根治本呼唤长效机制

正是在上述背景下，国务院办公厅才专发通知，要求“各地政府要对当地建设领域拖欠工程款进行一次全面清理，采取有效措施，标本兼治，综合治理，重点解决房地产开发项目和政府投资工程项目拖欠的工程款。要做到清理与防范并重，在清理已有拖欠的同时，严格项目审批和市场监管，进一步规范建筑市场秩序，培育信用体系，健全法规制度，规范市场主体行为，从源头上防止发生新的拖欠。自2004年起，用3年时间基本解决建设领域拖欠工程款以及拖欠农民工工资问题。”

故尔北京市召开的兑付大会，使人们感受到了欲来的山雨。开一次大会，造一次声势，来一次集中兑付，能取得好的效果，但要治本，无疑还有很长的路要走。

10月27日，李铁映副委员长在《建筑法》执法检查总结报告中，明确提出“要在制度上、法律上解决政府投资工程拖欠工程款问题，并防止发生新的拖欠。”

目前，北京市建委就分别对施工劳务分包管理、企业用工管理及解决劳务工资兑付问题作了明确而更严格规定：施工总包企业、专业承包企业分包劳务必须使用有资质的劳务企业，禁止使用无资质企业。否则，依法给予行政处罚；造成拖欠农民工工资的，发包单位必须先行支付工资。外地建筑企业来京施工，必须建立企业管理档案，否则不得在北京承揽建设工程。外地建筑劳务企业在京施工应办理项目管理备案，否则记入市建设行业信用系统，情节严重的，取消在京承包工程资格。

同时要求，劳务企业必须与录用人员依法签订劳动合同，明确规定双方的权利和义务，特别应列明保障劳动者合法权益的条款。对未依法与劳动者签订劳动合同而使用的人员视为零散工，使用零散工的用工单位，应按规定结算工资，并清退零散人员。拒不执行规定，致使发生极端、群性事件的，取消在京承包工程资格。

同时，在解决劳务工资兑付方面，要求各施工企业必须严格执行有关规定，清理拖欠的农民工工资。对拖欠农民工工资的施工总承包企业、专业承包企业和劳务企业，记入市建设行业信用系统，并向社会及时公布。由于拖欠农民工工资而引发极端、群体性事件，情节严重的，取消在京承包工程资格。

国家已为彻底“清欠”工作定下了时间表，那就是2006年底之前，距今还有3年时间。要建立一个有法律与制度保障的长效机制，实际上已迫在眉睫。