制度：不是一人腐败变成几人腐败的工具

·张光慧·

当前，社会各界对制度建设的呼声日益高涨，人们期盼，通过制度建设消除腐败得以生根发芽的温床，通过制度建设创建一个有法可依、有章可循的公正公平公开的社会生存环境。然而，人们却惊奇地发现，虽然有了制度的不断推陈出新，但腐败仍然顽强地生存，且更具伪装性，甚至因为有了制度而使腐败披上了“合法”的外衣。除此之外，人们还惊奇地发现这样一个现象或者潜规则，那就是：往往有了制度以后，原来一个部门的腐败变成了几个部门的腐败，原来一个人的腐败变成了几个人的腐败。

比如说，某县原来的招工录干调动大权掌握在县委副书记手里，但是，一个人独掌大权很容易产生腐败，因而进行制度建设，县委由此做出这样的制度设计：县里人事调动、招工录干必须有县委党群副书记、县委组织部长、县政府常务副县长三个人签字同意，组织人事部门方可办理手续。于是，自从有了这个制度以后，想办成事的人就必须往这三个人家里“拜码头”，缺一不可，一个人腐败变成了三个人的腐败。

造成这种现象的原因有很多，主要是三个方面。

第一，制度设计不合理、不科学，虽然有了初步的分权，但没有形成有效的权力制衡机制。造成这种现象，除了制度设计的技术水平以外，主要是因为部门立法现象的大量存在。部门立法，往往只注重本部门权力的设计，忽视本部门责任的设计，宁可设计得粗一点，也不愿设计得细一些，好扩充部门的行政自由裁量权，好给部门多留一点“活动空间”。部门立法还不可避免地本能地回避权力制衡机制的设计。这些由于制度设计本身而带来的问题，使制度本身充满可钻的“空子”，给制度执行者（往往也就是立法起草部门）的腐败提供绝好的机会。而制度设计中的分权设计，制造出使一个人腐败变成几个人腐败的可能。

第二，制度执行缺乏有效的群众监督机制特别是舆论监督，主要是因为外部没有足够的知情渠道，同时，没有一个能够让群众广泛参与和自由发表意见的场所和机制。权力部门或者有权人用权，一般都开会研究，或者行政长官裁断，至于怎么研究的，凭什么决定，外人一般不得而知。在当今社会，由于缺乏最起码的知情权，我们深切地感受到，每一个普通百姓想办成一件事，最直接想到的途径是“走夜路”，也就是“拜码头”。甚至一些百姓已经认为，收了钱给办事的官就是好官。如果办成一件事要找三个人，这三个人都收了钱，办成了事，这三个人也都是好人。甚至一些百姓已经习惯了对这些收钱办事的官感恩戴德。在这种社会环境和社会道德观念下，一个人腐败之所以能自然而然地变成三个人腐败也就不难理解了。

第三，相关利益人维护制度良性运行途径不畅和成本太高问题。明知别人串通一气，却无可奈何，人家的程序看起来都合法，做手脚在什么地方，你又拿不出证据。有怀疑，能做的最多是举报，举报以后，人家受理不受理，查还是不查，认真查还是应付查，什么时候能够查出结果一概不知。况且你去举报，还要担心传出去，在行里破了行规，坏了名头，这个损失可就更大了。再者，凡是有腐败的地方，就有不当得利者，有不当得利者，一般而言，就会有利益受损者，然而，事实上，却未必如此。比如说招投标，五支队伍去投标，说不定其中三家都是一个基建老板的队伍，另外两家，先协调协调，出场费二十万，也不吃亏，除了标书制作费以外，不做工也能净赚十几万，不值才怪。况且，下次你做买卖时也需要人家给你配合配合呢。两相权衡取其利，谁还愿去充当维护制度的“殉道士”呢？

杜绝使一个人腐败变成几个人腐败现象的存在，有什么灵丹妙药吗？这是对制度设计者们的一个严峻考验。

首先，实行开门立法，逐步消灭部门立法。

要想使制度从它一诞生之日起就比较成熟和完善，就必须走民主立法之路。民主是现代文明社会的基本政治准则，其核心价值就在于，在日益纷繁的社会生活中，民主制度及相应的议事程序，是保证各方利益都能够得到均衡体现的唯一途径。在立法过程中，民主立法原则更显得格外重要。要做到民主立法，就必须开门立法，使立法的全过程置于民众的广泛监督之下，使人民的意志真正体现到法律当中去。

其次，保障民众知情权，充分发挥舆论监督作用。

《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。因此，无论是人大的立法权，还是政府的行政权，都是人民赋予的，人民当然有权知道人大是如何履行自己所赋予的立法权的，政府是如何履行自己所赋予的行政权的。而要保障人民的知情权，就必须充分发挥舆论监督的作用，赋予媒体监督权，因为每一个个体的民众不可能都去做监督的具体实践者，而这个时候，媒体却能最大限度地保障最大多数民众的知情权，保障了媒体的监督权，也就在更大程度上保障了人民的监督权。

实行开门立法，逐步消灭部门立法，实现相关利益人、专业精英和民众民意的平衡，使制度设计更趋科学性和合理性。同时，加强群众监督机制特别是舆论监督的力量，坚决杜绝一个人腐败变成几个人腐败的现象的蔓延。