职工群众参政议政的民主渠道

陈一民

1988年陕西省人民政府和陕西省总工会第一次联席会议

（资料图片）

陕西省人民政府副省长姜锋（右）与陕西省总工会主席白阿莹在第二十五次联席会议现场

1988年12月20日，具有首创意义的陕西省人民政府和陕西省总工会第一次联席会议圆满举行。

——省政府和省总工会联席会议制度一开始就受到省委和全国总工会的重视和支持，特别是后来得到党中央的肯定。联席会议制度作为地方工会对政府工作民主参与的重要形式写入《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》。

——省人大常委会通过地方立法，对县以上各级人民政府与同级工会建立联席会议制度作出了法律规定。目前全省所有的10个市和70%的县（市、区）都建立了政府和工会联席会议制度。

陕西省政府和省总工会联席会议制度的酝酿和提出不是偶然的，它是在省委领导下，工会改革和政府工作改革相结合、共同进行探索的成果。

回顾陕西省政府和省总工会联席会议制度走过的历程，需要从陕西省工会第八次代表大会说起。省工会八大是在改革大潮中推进工会改革的重要会议。正是在这次大会上，省政府和省总工会宣布建立联席会议制度。

党的十三大之后，在省委领导下，省总工会把加强省级工会参政议政作为自身改革的一个重要内容，同时又把推进这一工作的重点放在沟通和密切与政府的关系上，因为涉及职工利益的许多问题迫切需要进一步加强工会与政府的协同合作。

省总工会认为，保障工会在政府行使国家行政管理权力过程中发挥参政议政作用，需要解决好两个问题：一是理顺工会与政府的关系，这是基本的前提；二是在明确工会参政议政的权利的基础上，建立工会参政议政的基本渠道并逐步制度化。

经向省委报告并取得原则同意后，省总工会利用筹备召开省工会八大的时机，就上述问题与省政府进行了充分的讨论协商，取得了一致的意见。双方商定，把这个“一致的意见”通过侯宗宾省长在省工会八大上的讲话向社会公开宣布。

省政府成立了由省政府办公厅副主任陈嘉祯负责、有省总工会干部参加的讲话起草小组。起草小组认真学习党的路线方针政策，广泛听取专家学者、政府部门领导、企业党政工负责人和职工代表的意见，进行了半个月的紧张工作。

1988年8月23日，省工会八大隆重开幕。在当天上午的开幕式上，侯宗宾代表省政府发表了重要讲话。

侯宗宾说：“理顺政府与工会的关系，是搞好工会改革的重要内容，也是强化职工主人翁地位，在政府行使国家行政管理权力的过程中，充分发挥工会民主参与和社会监督作用的重要保证。”

侯宗宾阐述了确立政府和工会之间正确关系的3条原则：一是基于根本利益的一致性，相互支持、亲密合作的原则；二是承认各自具体立场的差异性，相互尊重、协商对话的原则；三是维护政府权威与尊重工会独立性相统一的原则。

侯宗宾提出了保障工会民主参与和社会监督的9条具体措施，其中最重要的就是试行省政府和省总工会之间的联席会议制度，以定期相互通报情况，研究解决涉及职工群众利益的问题。

侯宗宾的讲话在大会上和社会上引起了热烈反响。省工会八大全体代表用长时间的热烈掌声表达了对讲话的拥护和支持。新闻记者抓住讲话大做文章，建立省政府和省总工会联席会议制度成了这次代表大会的最大新闻。

从公开宣布到付诸实践，省政府和省总工会联席会议制度的建立经历了一个艰难的过程。

当1988年年底省政府和省总工会成功举行第一次联席会议之后，负责筹备这次会议的省政府联系工会工作的副省长王双锡和省总工会主席薛昭鋆有一个共同的体会：把联席会议制度的设想付诸实践是一个艰难的过程，而开始我们把它想得过于简单了。

首先碰到的障碍是人们的思想观念问题。尽管已经提出了理顺政府与工会关系的3条原则，各个方面也表示赞成，但一涉及到具体问题，根深蒂固的传统观念就在一些干部中表现出来，包括是不是叫联席会议这个名称，要不要由省长或副省长代表政府出席会议，应当不应当遵循协商议事的原则等，都发生了争论。具体负责第一次联席会议筹备工作的省政府办公厅副主任贾治邦指出，在理顺政府与工会关系问题上，“矛盾的主要方面在政府”。为了统一思想，省政府召开常务会议讨论侯宗宾在省工会八大上的讲话，在厅局长中宣传这个讲话的精神；省总工会也通过召开各界人士出席的“工会改革恳谈会”，向社会广泛宣传包括理顺政府与工会关系在内的工会改革的基本思路。

其次，开好联席会议需要进行大量的准备工作。改革和调整中涉及职工利益的问题比较多，第一次联席会议究竟提出哪几个问题，希望把问题解决到什么程度，都要根据党和国家的方针政策和陕西的实际情况来确定。省总工会经过广泛调查研究，开始就7个问题分别起草了专题意见向省政府通报。省政府和省总工会先后召开了3次协调会议，就上述问题交换意见和反复协商。双方最后商定，把基本达成一致意见的4个问题作为第一次联席会议的议题。

1988年12月20日，省政府和省总工会第一次联席会议圆满举行。对这次会议的成功召开，各方面给予了很高的评价。

侯宗宾提议，为了表示对工会的尊重，第一次联席会议在省总工会大楼举行。侯宗宾省长、王双锡副省长带领18位省政府厅局长，来到省总工会设施简陋、场地狭小的四楼会议室。省总工会接待他们的是清茶一杯。省总工会方面出席会议的有薛昭鋆主席，高盈民、刘文义副主席，各位常委和部门负责人。会议由王双锡和薛昭鋆共同主持。

会议第一项议程，两位主持人分别代表省政府和省总工会通报情况。双方的通报发言体现了以治理、整顿、调整、改革为中心任务，政府工作和工会工作相互支持、密切合作的精神。薛昭鋆发言结束后，侯宗宾带头报以掌声。

会议第二项议程，就省总工会提出的制定陕西省加强职工民主管理实施细则、发挥职工物价监督作用、恢复职工保健食品按实物供应办法、解决省以上劳模生活困难等4个涉及职工利益的问题进行了充分讨论协商，当场确定了解决办法。

历时4个小时的会议充满了团结、和谐的气氛。侯宗宾在会议结束时的讲话中称这次联席会议开得很好很成功。

对省政府和省总工会第一次联席会议的成功召开，各方面给予了很高的评价。

不少职工给省总工会写信、打电话，说他们通过联席会议看到了“工会在替工人说话，政府在为工人办事”，心里十分高兴。

一些企业称赞联席会议办事效率高，解决了“企业反映多年、部门之间长期扯皮”的问题。

牟玲生作为分管工会工作的省委副书记，一直十分关心省政府和省总工会建立联席会议制度的工作。他在认真了解政府、工会及其他方面对第一次联席会议的反映后说：“建立政府与工会之间的联席会议制度，是社会主义民主政治建设的需要，对工会工作和政府工作都是一个重要的改革。”

全国总工会对陕西省建立政府和工会联席会议制度的探索十分关注。全总副主席郑万通在详细听取陕西省总工会的汇报后评价道：“陕西的联席会议在理顺工会与政府关系上破了题，是目前中国工会参政议政的最高形式。”

通过第一次联席会议的实践，人们已经看到了这一制度的意义。但不同意见的争论不仅没有停止，而且由于后来发生的政治风波而变得更加复杂和尖锐。

有人说，省政府是省军级，省总工会是地师级，怎么能开联席会议？

有人说，这是工会在争地位！

还有人说得更形象：工会是“矮个子想坐高板凳”。

更有甚者，把联席会议与“自由化”扯到一起。

在议论纷乱的情况下，省委省政府和省总工会领导的态度十分明确。

侯宗宾说：“党和政府依靠工人阶级，就要依靠工会、支持工会，使工会在职工群众中有威望有影响。如果党和政府对自己的工会不支持，工会就无法做好工作。”

牟玲生说：“建立联席会议这样一种制度，不是什么人可以随便想出来的，而是工会社会职能职责的客观要求。工会同志的努力是无可指责的。”

薛昭鋆说：“实行政府和工会联席会议制度，对于密切政府与职工群众的联系，进一步依靠和动员工人阶级，协调矛盾，稳定局势，都大有好处。工会对坚持联席会议制度的态度是明确的和坚定的。”

在一个十分重要的场合，薛昭鋆把正遇到困难和压力的陕西联席会议向中央最高领导层作了汇报，得到江泽民总书记等中央领导的肯定和支持。时间：1989年7月26日下午。地点：中南海怀仁堂

刚刚从外地视察工作归来的中共中央总书记江泽民，与全国人大常委会委员长万里和中央政治局常委乔石、姚依林、宋平、李瑞环一起，在这里同出席全国总工会十一届三次主席团扩大会议的全体同志进行座谈。薛昭鋆是7位发言的工会代表之一。

“我只讲一个问题——怎样进一步发展社会主义民主，充分发挥工会在推进民主政治建设中的作用。”薛昭鋆的发言开门见山。

薛昭鋆说，这次政治风波使我们付出了很大的代价，但可以从中汲取的经验教训也很多。最根本的一条就是必须坚持四项基本原则。联系工会工作实际，还有一条值得我们汲取的，就是要十分重视疏通正常的民主渠道，使基层工人群众的意愿、情绪和呼声，能够反映到上层决策机关，成为党决定政策的重要依据。工会应当而且可以成为这样一个民主渠道。

薜昭鋆说，目前工会这个正常的民主渠道还不够畅通，特别是基层以上各级工会的民主参与还没有明确的制度规定。近一年来为了探索解决这个问题，我们陕西迈出了一步，就是在省委领导下，建立省政府和省总工会联席会议制度。但对于这样一件好事，一直有不同意见。特别是这次政治风波中，搞自由化的人贴上“民主”的标签，打上“民主”的旗号，所以现在谈发展民主容易引起“自由化”的联想。希望党和政府十分重视疏通正常的民主渠道，希望工会参政议政能够形成一种制度，希望对陕西的探索给予支持。

中央领导对薜昭鋆的发言给予了充分的肯定。江泽民在讲话中3次提到了她发言的内容，特别对她提出的工会应当成为一个民主渠道的观点很赞赏。江泽民说：“工会要成为发扬社会主义民主的渠道。这一条很重要。”“工会要成为工人群众参政议政的一个很好的渠道，成为有领导、有组织、有纪律的发扬社会主义民主的渠道。”（《江泽民文选》第一卷第65、66页）。江泽民还表示赞成政府与工会举行联席会议的作法。

正是由于这次座谈会的作用，5个月之后，党中央把政府和工会联席会议制度作为地方工会对政府工作民主参与的重要形式，写入了《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》（中发[1989]12号文件）。

来自中央最高领导层的肯定和支持，为陕西省政府和省总工会联席会议制度的健康发展注入了强大的动力。

1989年8月8日，在省委书记张勃兴主持下，中共陕西省委召开第39次常委会议，学习讨论江泽民等中央领导的重要讲话。省委常委会确定：省政府和省总工会的联席会议制度要继续坚持下去，进一步完善；西安、宝鸡、咸阳、铜川市及各县级市，也应逐步推行政府和工会之间的联席会议制度。

时隔不久举行的省政府和省总工会第二次联席会议，通过了《陕西省人民政府与陕西省总工会联席会议制度试行办法》。4年之后这一制度又通过省人大常委会实现了地方立法。

省政府和省总工会第二次联席会议于1989年9月23日在省政府大楼举行。会议除讨论协商涉及职工利益的5个议题外，讨论通过了《陕西省人民政府与陕西省总工会联席会议制度试行办法》。

这个经过省政府和省总工会多次交换意见、5易其稿的《试行办法》共11条，对联席会议制度的名称、宗旨、议事范围、议事原则、工作程序、主持人和出席人等都作了明确规定。它的通过，标志陕西省政府和省总工会联席会议作为一种制度正式确立下来。

1994年1月10日，陕西省第八届人民代表大会常务委员会第四次会议，通过了《陕西省实施〈中华人民共和国工会法〉办法》。该《办法》规定：“县级以上各级人民政府应当与同级工会建立定期的联席会议制度，通报政府的有关重要工作部署和行政措施，研究解决工会反映的职工群众的意见和要求，并对会议商定的事项组织落实。”这就使陕西的政府和工会联席会议制度实现了地方立法。

1999年12月，中共中央政治局常委、中纪委书记、全国总工会主席尉健行到陕西考察工作时，对陕西省坚持政府和工会联席会议制度给予了高度评价。他指出：“这是从宏观和源头上通过协商，维护职工合法权益的一个很重要的制度，一个很重要的措施。”他要求认真总结和宣传陕西的经验，把政府和工会联席会议制度推广到全国去。

省政府和省总工会的主要负责人都作了多次更替，但由于有了制度和法律规定，省政府和省总工会联席会议一直坚持了下来，而且在双方共同努力下越开越好。

程安东担任省长后，主动询问政府和工会联席会议制度的情况。在1996年2月举行的省八届人大四次会议上，程安东把“坚持和完善与工会的联席会议制度”写进了政府工作报告。

2000年5月25日，在程安东和省人大常委会副主任、省总工会主席刘枢机主持下，省政府和省总工会举行第十二次联席会议，讨论协商了在国有企业破产兼并中切实维护职工合法权益等6个议题，确定了落实措施。人民日报、新华社、中央电视台、工人日报、经济日报等中央新闻媒体对这次会议的集中报道，使陕西省政府和省总工会联席会议制度在全国引起了较大反响，推动这一制度进一步从陕西走向全国。

记者还对程安东进行了联合采访。程安东就陕西省政府和省总工会联席会议制度的意义、经验、做法等回答了记者的提问。记者最后向程安东提出一个敏感话题：有人担心搞联席会议会造成工会与政府“平起平坐”，您怎样看这个问题？

程安东说，从社会主义国家的性质出发，从人民政府依靠人民的本质出发，为什么不能把人民政府摆到人民群众之中呢？一旦你把人民政府、政府的领导人摆到人民群众之中，这不就“平起平坐”了吗？

程安东的回答赢得了记者们的热烈掌声。

党的十六大以来，陕西省政府和省总工会，认真贯彻落实推动科学发展、促进社会和谐、坚持以人为本、着力改善民生的指导思想，推动联席会议更加重视研究和解决涉及职工群众切身利益的问题。2003年12月第十四次联席会议研究了规范非公有制企业劳动关系、增加省部级劳模困难补助金和加强技术工人队伍建设、提高技术工人待遇问题。2004年12月第十五次联席会议研究了依靠职工推进国有企业改制和维护农民工合法权益问题。2006年3月第十六次联席会议研究了加强煤矿安全群众监督和给退休早的企业退休人员增加补助、落实退休人员计划生育奖励政策等问题。2006年12月第十七次联席会议研究了开展创建劳动关系和谐企业活动和解决省属国有困难企业退休职工医保问题。2007年12月第十八次联席会议研究了提高生产一线职工收入水平、解决集体企业无养老金退休人员生活保障和加强对《劳动合同法》执行情况监督检查问题。2008年12月第十九次联席会议研究了在扩大内需促进经济平稳较快增长中发挥工人阶级作用、维护职工合法权益问题。这些问题通过讨论协商都达成了共识，确定了解决和落实的办法，在实际工作中得到落实或正在进行落实。

“我首先表示这样一个态度：支持政府和工会联席会议制度，感谢工会和广大职工对政府工作的支持。”在2006年12月15日举行的省政府和省总工会第十七次联席会议上，袁纯清代省长如此明确地表达了他的“态度”。

袁纯清说，工会通过调查研究提交联席会议讨论的议题，都是职工群众最关心、最直接、最现实的利益问题，都是涉及民生的问题，政府工作人员必须高度重视，与工会同志一块认真商量解决和落实，使政府更好地服务于广大职工群众。

袁纯清强调：“我的这个态度是积极的，诚恳的，坚决的。”

袁纯清的“态度”，集中体现了省政府对民生问题和职工利益问题的关心，对工会组织和联席会议制度的重视。

省委常委郭永平担任省总工会主席后，提出职工“有困难，找工会”的口号，提出工会要履行对职工的“三项承诺”：绝不让一个困难职工没饭吃没衣穿，绝不让一个困难职工的孩子失学，绝不让一个困难职工因生活困难发生意外。郭永平强调，工会组织要把积极协助党和政府解决好职工群众切身利益问题，作为贯彻落实科学发展观的着力点和切入点。

郭永平认为，解决职工群众切身利益问题，工会要发挥群众组织的特点和优势，除了广泛开展送温暖、群众性互助互济等活动，更重要的是认真研究经济社会政策，深入实际调查研究，及时反映职工群众生产生活中的困难和问题，提出可行的对策建议，为党和政府决策提供依据。为此，他要求省总工会进一步把调查研究放在工作的重要位置，通过深入调查研究选好联席会议议题，不断提高从宏观和源头上维护职工合法权益的能力和水平。

多少年来，省总工会紧紧抓住涉及职工群众利益的难点热点问题，先后进行了百名下岗职工状况、非公有制企业劳动关系状况、技术工人状况、农民工状况、国有企业改制工作情况、构建企业和谐劳动关系问题、国有困难企业退休职工医保问题、职工经济权益实现状况等10多项调查研究。这些调查研究不仅成为工会工作决策的基础，而且为省委省政府决策提供了重要依据，成为省政府和省总工会联席会议讨论议题以及最后形成决定的基础。

政府和工会联席会议制度还需要在实践中不断完善。

政府和工会联席会议制度，是政府开展社会民主协商和工会进行参政议政这两个方面的有机统一，是对社会主义民主政治建设的积极探索。政府和工会联席会议制度是政府开展社会民主协商的一种形式，但它又不是一般的社会民主协商，工人阶级在国家社会生活中的地位和工会作为工人阶级的群众组织，决定了这种社会民主协商有特殊重要的意义。政府和工会联席会议制度改变了长期以来把工会实际上当成政府附属机构看待的状况，对涉及职工利益的问题可以由工会与政府共同商定解决办法，提高了工会参政议政的地位，增强了工会参政议政的效果。工会参政议政实质上是代表广大职工参政议政。政府和工会联席会议制度，是职工群众通过工会依法管理国家事务和社会事务的一种民主形式，是职工群众有组织有纪律有领导地参政议政的民主渠道。

要把握好政府和工会联席会议的宗旨、议题、议事原则和确定事项的落实等。联席会议的宗旨是加强政府和工会之间的密切合作，以更好地协调和解决涉及职工群众利益的问题，更好地全心全意依靠工人阶级，推动改革和建设事业的发展。这就要求政府和工会在协商讨论问题时，都要认真执行党的路线方针政策，相互尊重，相互支持，相互体谅，做到政府注意尊重工会的意见，工会切实维护政府的权威。联席会议议题要围绕大局、贴近职工，把政府自上而下的要求和职工群众自下而上的要求有机结合起来。联席会议的议题大体分为两类，一是围绕改革开放和现代化建设的中心任务，共商深化企业改革、加强职工民主管理、开展群众性经济技术活动、改进职工思想政治工作等事项；二是研究解决有关劳动就业、工资分配、社会保障、劳动安全卫生、生活福利等职工群众普遍关心的切身利益问题，以及涉及工会组织合法权益的问题。联席会议要遵循平等和协商一致的议事原则，包括联席会议的议题会前要协商一致，联席会议最后确定的事项要协商一致。每一次联席会议都应解决几个群众关心的实质性问题。联席会议确定的事项要形成会议纪要，政府有关部门和工会都要认真贯彻落实。对落实情况要进行督促检查。

政府和工会联席会议制度为工会加强参政议政工作创造了条件，同时也对工会参政议政的能力提出了更高的要求。要进一步解决工会领导机关的机构设置、职能配置、干部素质等问题。要切实加强工会统计信息、政策研究工作的力量，努力开展对重大经济、政治、社会问题的调查研究，特别是加强对涉及劳动关系、职工权益方面问题的社会经济政策研究。要在实践中逐步培养一大批工会各方面工作的专家，尤其是有计划地培养一批熟悉和掌握劳动经济、劳动法律、劳动保护、社会保障等方面知识的专门人才。在这些方面，工会目前还有较大差距，还要做很大努力。

重要的不仅是过去已经解决了哪些问题，更具有长远意义的是关系已经理顺，渠道已经开通，制度已经建立。

政府和工会联席会议制度为工会参政议政开辟了新路，在当代中国工会运动历史上增添了光彩的一页。