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“养老双轨制”问题始于1995年，国家率先对企业养老制度进行社会保障改革，实行以“企业和个人共同承担”为内核的“统账结合”模式。机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付，这就形成了在养老制度上，企业和机关事业单位两种截然不同的“双轨”模式。虽然后来一些地方开展了机关事业单位养老金改革试点，但多数仅是在形式上缴纳社保费，体制机制没有根本改变。随着企业养老保险制度改革的推进，机关事业单位职工退休金和企业职工养老金的差距也在逐步拉大。