人口大国呼唤人口立法

历史即将把人类带进二十一世纪，在这划时代的关头，在这举世瞩目的发展与变革进程中，中国这一世界第一人口大国所面临的挑战和困境无疑是前所未有的。而在众多挑战和困境中，首当其冲的应是人口问题。

众所周知，人类社会的生产分为物质资料的生产和人类自身的生产两大部类。只有这两种生产协调发展，一个国家才能实现国富民强。现阶段，中国的基本国情是：人口过多，底子过薄（指人均固定资产和生活资料水平），教育文化科技水平低，资源相对紧缺，人均国民生产总值仍居世界后列。国家统计局提供的最新资料表明，我国1996年期末人口已达12.24亿。经过计划生育工作者的艰辛努力，第三次生育高峰虽已平稳过渡，但由于我国人口的基数过大，惯性增长势头在短期内将依然存在，我国将带着沉重的人口负担步入二十一世纪。

计划生育，功在当今利在后世

计划生育是我国的一项基本国策。据估算，推行计划生育政策以来，我国大约少生3亿多人。中国人口自然增长率从全国性开始计划生育工作前的25.83%下降到1996年的10.42%；妇女生育水平从平均每名妇女生育6个子女左右下降到目前的2个以下。我国计划生育工作的成功，不但解决了我国人口增长过快的问题，也对减缓世界人口增长作出了突出的贡献。我国用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口。这些了不起的壮举，包含着建设者的辛勤汗水，更包含着全国数万名工作在计划生育最基层的人们的无私奉献。他们的耕耘和探索，也为我国依法管理人口问题提供了宝贵的经验、奠定了良好的立法基础。

人口政策期待法律化

长期以来，我国计划生育工作的中心任务是控制人口数量。近年来，随着计划生育工作的全面深入开展，人口控制已初见成效。但是与人口控制并存的优生问题、老龄化问题、劳动力再就业问题、社会保险问题、计划生育新科技的开发和推广问题、安乐死问题等方面的矛盾却日渐突出。目前人口问题的政策法律性规定，主要是计划生育方面的地方性法规。至1991年3月，全国28个省、自治区、直辖市都颁布了各自的计划生育条例。这些地方立法为计划生育工作有法可依做出了贡献，也为国家从事人口立法积累了经验。但是，随着经济的发展，这些《条例》的局限性越来越明显。主要表现在：第一，多行政性指令，少规范性条款。第二，多奖罚性内容，少管理性规定。第三，调整范围狭小。目前的《条例》主要调整的对象是生育行为。随着经济的发展和计划生育工作水平的提高，不同的地区和省份出现了不同的人口问题。例如上海等东南沿海地区，控制人口增长的工作已告一段落。这些地区有的甚至出现了负增长，随之而来的是人口老龄化、人口结构的合理调整等方面的问题，由于没有一套完善的法律规定，这些新的问题一时难以解决。第四，立法水平不高。在现行的《条例》中，由于行政性措施在较长的一段时期内是控制人口增长的较为有效的管理方式，导致《条例》本身的持续性和操作性不强。严格来说，现行的人口方面的成文规定，属于立法时机不成熟条件下的准法律性文件。

基于以上的情况，人口立法亟待完善。现行的人口政策通过规范化、系统化，有的可以上升为法律性条款，有的仍然可以作为政策性规定发挥其调整功能。

当前在各种协调关系中，问题最突出、矛盾最尖锐、最难解决的是人口与经济、社会协调发展的问题。从长远来看，要想彻底解决上述种种因人口而带来的社会问题，单凭行政措施和现行的区域性人口政策已远远不够，已是到了针对人口问题进行系统立法的时候了。同时也应该看到，经过二十多年的艰苦努力，我们已从单纯控制人口数量的困境中走出，也正是在控制人口工作的实践中，积累了宝贵而基本的立法经验，比如优生立法、流动人口管理、性别比例协调、义务教育普及等方面，立法时机趋向成熟。

人口立法的着眼点

人口立法涉及到社会生活的许多方面，人口控制、优生优育、社会保障、劳动就业、性别比例、养老送终等等都应成为人口法的调整范围。随着地区间广泛的经济交往和我国户籍制度的改革，人身与地域的依附关系趋于松散，国家如果不从宏观上对人口问题通过立法加以调整和规范，由此而来的社会矛盾将日益突出。笔者曾参与《陕西省计划生育条例》的草拟工作，想就人口立法方面的一些不成熟观点简述几句：第一，立法的指导思想要明确。人口法应是对人口问题进行宏观调整的法律规范，调整的范围应涉及人口问题的各个方面，不应局限于计划生育。第二，要保证立法的持续性和稳定性。这就要求立法水平和立法技巧要达到一定的高度。法律的实质性内容中尽量减少行政性因素，而应体现社会综合治理职能。第三，人口立法要有超前意识。人口问题会诱发众多的社会问题，比如老龄化和性别比例失调问题，对这些法律关系的调整应突出预见性。第四，人口立法应既立足于我国的基本国情，又着眼于借鉴西方经济发达国家社会保险方面的成功经验。只有这样，才能使人口问题真正纳入规范化的管理上来。　（周延伟）